黄学贤:行政诉讼中原告的管辖异议权及其适用情形与程序

选择字号:   本文共阅读 433 次 更新时间:2013-10-21 15:39:54

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黄学贤  
如果不赋予其管辖异议权,则很难保障其应有的合法权益,至少其程序权益没有得到充分的保障。因此,当原告对法院的管辖裁定不服时应当赋予其管辖异议权。 退一步讲,就现行行政诉讼制度而言,也能找到赋予原告管辖异议权的依据。这就是《若干解释》第10条规定,当事人提出管辖异议,应当在接到人民法院应诉通知之日起10 日内以书面形式提出。其法条表述用的是“当事人”一词,并没有特别指出“被告”,而当事人当然包括原告。因而,赋予行政诉讼原告管辖异议权具有立法意义上的依据。 还有一点我们不该忽视的是,《行政诉讼法》立法之时及其之后的较长时间内,一般案件适用地域管辖和级别管辖均能予以解决,裁定管辖的适用相当有限。只是在个别情况下需要采用裁定管辖来对地域管辖和级别管辖进行微调。这是导致《行政诉讼法》及其司法解释中没有明确规定原告管辖异议权的一个重要原因。但是,随着行政管理实践的日益复杂,各种新型案件不断产生。行政诉讼中的管辖问题也随之而变得复杂起来。特别是裁定管辖的运用也愈益大量而经常。从2008 年《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》(以下简称《管辖规定》)实施以来,行政诉讼裁定管辖的适用开始常态化,异地管辖和提级管辖在行政诉讼中普遍适用。随之而来的是,审理行政案件的法院往往就不再是原告起诉的那个法院。根据《管辖规定》,上级人民法院指定异地管辖法院时几乎不考虑到原告的意愿,在这种情况下原告极有可能会对审理案件法院的管辖权存在异议。例如,《管辖规定》颁行之后,行政诉讼中的异地管辖因有了依据而大量出现。但是,这一本身为了公正司法而设立的制度,在实践中却出现了“固定搭配”这一新的现象。为了消除这种不正常现象,除了其他制度上的完善之外,赋予包括原告在内的当事人管辖异议权,以此来阻却不该发生的诉讼程序,无疑是必须的。因此,基于行政诉讼管辖实践及其相关制度的快速发展,赋予行政诉讼原告管辖异议权已经势在必行。实际上,即使在民事诉讼中赋予原告管辖异议权也越来越得到人们的肯定。因此,可以说赋予原告管辖异议权已经成为民事诉讼和行政诉讼发展的共同趋势。 对于行政诉讼中第三人的管辖异议权问题也应当予以重视。《行政诉讼法》第27条规定:“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼。”此条确立了行政诉讼中的第三人制度。在民事诉讼中第三人是否享有管辖异议权一直存在争议。最高人民法院在给江苏省高级人民法院《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》(法经复[1990]9号)中指出,无独立请求权的第三人参加他人已开始的诉讼,是通过支持一方当事人的主张,维护自己的利益。由于第三人在诉讼中始终是辅助一方当事人,并以一方当事人的主张为转移。所以,该第三人无权对受诉法院的管辖权提出异议。最高人民法院在《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第66条中再次明确规定,无独立请求权的第三人在一审中无权对案件的管辖权提出异议。可见,最高人民法院对无独立请求权的第三人是否享有提出管辖权异议的权利是持否定态度的。有学者认为,在民事诉讼中与无独立请求权第三人不同的是,有独立请求权的第三人无论是其主动申请参加诉讼,还是被法院追加而参加诉讼,其均不享有提出管辖权异议的权利。因为如果有独立请求权第三人主动参加他人已开始的诉讼,应视为承认和接受受诉法院的管辖;而当受诉法院通知有独立请求权的第三人参加诉讼时,该第三人如认为受诉法院对他的诉讼无管辖权,可以拒绝参加诉讼,以原告身份另行向有管辖权的法院提起诉讼,而不必提出管辖权异议。 笔者认为,从设置管辖异议制度的目的来看,这种观点是值得商榷的。 关于行政诉讼中的第三人是否应当具有管辖异议权,学界和司法实践中也有不同的观点。第一种观点认为,参照民事诉讼中第三人无权在本诉中提出管辖权异议的规定,行政诉讼中第三人也无权提出管辖权异议。首先,第三人是在本诉已经开始但尚未审结的过程中,依申请或由人民法院通知参加诉讼而参与进来的,此时本诉已经开始,管辖权已经确定,故第三人无权再提出管辖异议。其次,行政诉讼法中虽没有有独立请求权的第三人和无独立请求权的第三人的划分,但行政诉讼中的第三人通过支持原告或被告一方主张,或提出独立主张来维护自己的利益,与民事诉讼法中的第三人有共同之处。故最高人民法院对民事诉讼中《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》,对行政诉讼法中第三人管辖异议问题同样适用,即行政诉讼中第三人无权提出管辖异议。 第二种观点认为,从行政诉讼管辖异议制度意义和作用来看,一般应赋予第三人提出管辖权异议的权利。首先,从行政诉讼管辖异议制度意义和作用分析,行政诉讼管辖权异议是指行政诉讼当事人对已经受理案件的法院提出的管辖权方面的异议。管辖权制度的作用和意义在于充分保护行政诉讼当事人的诉权。行政诉讼法的立法目的是保护行政相对人的合法权益,剥夺第三人对行政案件的管辖异议权利实质上是对当事人权利的一种限制。其次,由于现行管辖制度存在明显缺陷,即行政区划与司法管辖的区域重合,地方法院在人、财、物等方面受制于地方政府,司法权地方化的现象较为普遍,难以克服地方保护主义。第三,《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第10条规定:“当事人提出管辖权异议,应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。”这里的“当事人”应理解为包括第三人在内的所有案件当事人。另外,对该条中的“应诉通知”不能仅从字面意思理解,应诉通知与参加诉讼通知的作用都是通知当事人参加诉讼。因此,行政诉讼第三人可以提出管辖权异议。[⑥] 有学者则认为,第三人能否提出管辖权异议应根据行政诉讼第三人的类型区别对待,根据行政诉讼的基本原理,结合行政诉讼实践,可以将第三人分为权利关系第三人、义务关系第三人和事实关系第三人三种类型。权利关系第三人是指由于其权利受到被诉具体行政行为不利益处分的消极影响,而参加到行政诉讼中来提出自己独立诉讼主张的个人、组织。义务关系第三人包括两类:一类是由于受到了授益处分的积极影响,而参加到诉讼中来;另一类是由于参与了对原告的不利益具体行政行为,但未被列为被告或根本不具备被告资格,而以第三人身份参加到诉讼中来。事实关系第三人是指与被诉具体行政行为有某种牵连,为了便于查明事实,由人民法院通知参加到诉讼中来,并提出自己独立诉讼主张的个人、组织。 权利关系第三人和义务关系第三人都有资格提起管辖权异议,而义务关系第三人则无提起管辖权异议的资格。[⑦]也有学者认为,在民事诉讼中第三人有有独立请求权的第三人与无独立请求权的第三人之分,无独立请求权人对案件没有管辖异议权。在行政诉讼中没有作这样的区分,因此应当认为所有第三人均有权提出管辖异议。[⑧] 笔者认为,作为行政诉讼当事人的第三人,具有与原告和被告相同的法律地位,享有与原告和被告基本相同的诉讼权益,并履行相应的诉讼义务。因此,一般情况下应当赋予第三人管辖异议权。本文中有关管辖异议问题的探讨,同样适用于行政诉讼中的第三人。 三、行政诉讼中原告管辖异议权的适用情形 在研究原告管辖异议权问题时不可避免地已经涉及到管辖异议的情形,但要揭示管辖异议的具体适用情形,就必须基于现有管辖的类型进行具体分析。根据现行行政诉讼制度的规定,行政诉讼的管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖。对于地域管辖的异议权,因现行行政诉讼制度规定,法院裁定准许原告撤诉后,原告以同一事实和理由重新起诉的,法院不予受理。所以,当原告向法院起诉,法院受理后认为该法院并无管辖权,此时应当允许原告提出管辖异议。 至于级别管辖异议权,虽然级别管辖的确定比地域管辖的确定要相对简单,因此与地域管辖的异议情形相比,提出级别管辖异议的数量也相对要少些,但是学者们普遍认为原告应当有级别管辖异议权。级别管辖异议包括对下级法院异议型和对上级法院异议型。[⑨]实践中既有下级法院违法受理上级法院管辖的案件的情形,也有上级法院不恰当地受理了下级法院管辖的案件的情形。最高人民法院在《关于当事人就级别管辖提出异议应如何处理问题的函》中规定:“当事人可以就级别管辖提出异议,受诉法院应认真审查,确无管辖权的,应将案件移送有管辖权的法院,并告知当事人,但不做裁定。”该规定虽然是针对民事诉讼的,但对行政诉讼显然具有参考价值。从该规定可见,级别管辖是可以作为管辖异议客体的。(但其中所规定的“不做裁定”,显然与管辖异议的规定是矛盾的。)因此,行政诉讼中赋予原告级别管辖异议权是必须的。 在移送管辖中,对法院受理案件后自行认为无管辖权而自行移送的情形,应当赋予原告管辖异议权。而对于被告提出管辖异议权,法院审查后裁定异议成立而移送的情形,因原告对此有上诉权,故无需赋予原告管辖异议权。 由于管辖权转移中有上调性转移和下调性转移之分,因此,对于管辖权转移中的异议问题应当具体分析。有学者认为,在发生上调性转移之前应当征求原告的同意,而不是赋予原告管辖异议权,这样才能维护司法权威性和管辖秩序的稳定性。在下调性转移时,原告可以提出管辖异议,因为下调性转移本身就是司法实践中要尽量避免的,现有的审级尚不足以保证行政诉讼得到公正审判,下放管辖权在某种程度上是对行政诉讼理念的违背,因此,应当赋予原告更有力的救济手段。[⑩]笔者认为,根据《行政诉讼法》第23条关于管辖权转移之规定,上级法院有权审判下级法院管辖的第一审行政案件。因此,在上调性转移时法院不应当征求原告同意,而是应当充分说明理由。这才符合上下级法院之间的关系,也才能对上级法院起到应有的监督。下调性转移则应当赋予原告管辖异议权。 《管辖规定》第7条规定:“对指定管辖裁定有异议的,不适用管辖异议的规定。”该条只是一个概括性的规定,或者说是一个并没有多少实质内容的规定。但是,从另一角度讲,《管辖规定》恰恰给我们要讨论的问题提供了巨大的空间。指定管辖为什么不适用管辖异议的规定?如果当事人对指定管辖有异议则又当如何处理?换句话说,从司法实践的角度看,管辖异议的情形是否应当包括指定管辖?关于指定管辖是否适用管辖异议,虽然《管辖规定》规定指定管辖不适用管辖异议,但这并没有妨碍理论界与实践部门对该问题的争议。有学者认为,“指定管辖涉及司法审判的行政管理职能定位和法院就审判任务在系统内依法自主调节,不宜赋予当事人过大的干预权。”[11]并基于域外的相关制度予以佐证,例如德国行政诉讼法中就规定,对于法院指定管辖的裁定,不得声明不服。[12]日本也规定,对于直接上级法院在管辖法院由于法律上或者事实上不能行使管辖权或者法院的管辖权有不明而无法确定管辖法院时经申请而做出的指定管辖的裁定,不得提出不服声明。[13] 如上所述,我国现行规定中当事人管辖异议只适用于当事人认为受案法院无管辖权的情形。而随着《管辖规定》的颁行,异地管辖、提级管辖愈益常态化,由此而引发的管辖异议肯定无可回避。因此,管辖异议的情形也应当适用于所有裁定管辖。虽然《管辖规定》中明确规定,指定管辖不适用管辖异议,但这并不能意味着当事人对指定管辖就没有异议的可能。因为在指定管辖的有关情形下,原审法院并不一定没有管辖权。如果当事人没有管辖异议权显然不公平。 例如,根据《管辖规定》第1条的规定,被告为县级以上人民政府的案件,除以县级人民政府名义办理不动产物权登记的案件可以除外,应当由中级法院作为一审法院。但是实践中大多由中级法院指定其他市、县基层法院管辖,致使案件仍然被控制在中级法院的范围内。就现有制度规定看,中级法院确实有指定其他市、县基层法院管辖的权力。根据现行规定,指定管辖不适用管辖异议。但是,如果当事人对此有异议怎么办?因此,无论从当事人合法权益保障的角度,还是从有效监督司法的角度讲,应当赋予当事人对指定管辖有异议权。 基于以上分析,行政诉讼中的管辖异议应当适用于级别管辖、地域管辖以及裁定管辖等所有管辖类型中,即适用于当事人认为法院无管辖权或者认为法院虽然有管辖权但不适宜审理该案件的所有情形。 四、行政诉讼中管辖异议的程序 行政诉讼中管辖异议涉及到的程序问题主要有,当事人提出管辖异议的程序和法院审查程序等。(点击此处阅读下一页)

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