陈斌:地方债大摸底:有限政府的契机

选择字号:   本文共阅读 369 次 更新时间:2013-09-27 22:36:39

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陈斌  
要让其搬出豪华办公楼,卖楼还债。或有人说,政府大楼的土地是划拨的,没有经过招拍挂,所以没法办产权证,怎么卖?那就立即办过产权证再卖。

   所以目前不低于十几万亿的地方债,以债务余额占GDP的比重和债务率等指标衡量确实吓人,但考虑到中国地方政府的特殊优势,即手中握有大把的土地资产和地方国企股权,清偿这些债务总体上是没有问题的。即真有极少数的地方政府资不抵债,上级地方政府亦可以兜底,最终需要中央政府兜底的少之又少。中央政府只要确立“先拿自己的家当”的地方债处理原则,即可化解目前地方债内蕴的系统性金融风险。

   让地方发债的前提条件

   真实世界往往事与愿违。预算法修正案规定地方政府不能举债,本意是为了控制地方政府的用度。地方政府下有对策,既然不能举债,那就通过投融资平台向银行贷款和向市场发债;投融资平台被中央盯紧了,那就通过信托公司和私人股权投资等渠道筹集资金。一副你不让我走正门就会走后门、你盯紧了后门我就打地洞的模样,照样搞出了一个大到谁也不知道有多大的地方债窟窿。早知如此,还不如早让地方政府走正门呢。现在走也不晚。

   让地方政府直接向金融市场发行债券,对地方政府来说是融资模式的转变,需要一些先行的配套安排。

   一、需要在不久的将来冻结所有的地方投融资平台及任何其他融资渠道。鉴于投融资平台是地方债扩张的大头,地方政府不仅不能新设投融资平台,而且也不能利用现有的平台再举新债,包括向银行贷款和向市场发企业债等。

   不可能一方面继续允许地方政府使用投融资平台,另一方面让地方政府直接向市场发债。因为投融资平台为了融资,地方政府往往注入优质资产;投融资平台又数目繁多,透明性要大大低于地方政府直接举债,那就有系统风险。

   一方面,可能出现这样的情况,地方政府以有优质资产的投融资平台融到资后,把优质资产拿出来注入另一个投融资平台再融资,已有这样的例子见诸报道。这类似于钢贸企业一女多嫁,把钢材重复质押给多家银行,套取银行贷款。

   另一方面,地方政府直接发债,以未来的税收收入与土地出让金收入为抵押品,那是放在一个总的池子里的。再容许投融资平台领有土地资产、从这个总的池子抽水,市场面临的风险变大了,可能根本不敢购买地方政府债券,一个统一透明的地方政府债券市场就很难搞起来。

   二、对目前存量的地方债决定一个清偿与处理的办法。不是说要在某个时间点一次性全部还清,而是说每个地方政府要整出一个总体方案来,对来自不同融资渠道、陆续到期的每笔债务都保证能及时还上,必须指定每笔还款的资金来源,不能逾期与违约,也不能借新债还旧债。不妨按地方的税收收入、当期土地出让金收入及地方国企股权甚至地方政府大楼的顺序来安排,这样地方债内蕴的系统风险就会得到化解。由于投融资平台借国有银行的钱是地方债的大头,估计到时国有银行会得到大量的地方国资股权或相应的对价。

   三、考虑到目前土地政策导致的地方债结构性风险,这种风险内地高于沿海,那在土地总量管制不变的情况下,应遵循市场与人力资源流动的趋势,大量缩减内地的建设用地指标,大量增加沿海的指标。或者,如果用地指标分配方案不变,则应容许指标在全国范围内的自由交易。

   上述三条旨在消除地方债内蕴的金融风险。

   有限责任化与法治化

   下述三条旨在推进地方政府有限责任化和法治化。有限责任与法治(对权力的限制)是一个硬币的两面,合起来就是有限政府。

   四、既然地方投融资平台不让设了,存量国企股权相当一部分用来还债了,不妨进一步规定地方政府不能设立企业,让其从既当裁判员又当运动员的利益冲突中脱身。这是“新两个凡是”之“凡市场能调节的,政府都要退出”的关键一环。这未必会改变目前地方政府主导基建投资的模式,但实现方式会变:地方政府可出资向企业购买服务。所谓“新两个凡是”,可以理解为地方政府有限责任化的基本指针。

   五、地方政府不能再搞那么多行政审批和微观管理了,按照“新两个凡是”,让市场的归市场、让社会的归社会。上海自贸区搞“转变政府职能,探索负面清单管理”,定出一个投资领域的“黑名单”,此外法无禁止皆可为。这比现行行政审批改革在存量审批上做减法更好,等于从零往上加,那就是小政府了。这是“可复制、可推广的经验”。

   六、改革税制并减税,中央与地方确立新的分账模式。可把目前25%的企业所得税及最高边际税率为45%的个人所得税也改为统一税率15%的单一税(Flat Tax)。可把增值税改为消费税。增值税的问题之一是导致产业链上游下游冷热不均,上游企业人力资源的比重低,下游企业尤其是服务业企业人力资源的比重高,但人工支出不能抵扣,不利于服务业主导的消费升级。不如消费税简单明了,消费者对缴了多少税明明白白,也有利于增进纳税人意识。

   公开发债=市场监督

   做到了上述前三条,各地方政府债务内蕴的金融风险得以化解;做到了后三条,即遵循“新两个凡是”,地方政府趋于有限责任化与法治化,这样地方政府就可以向金融市场发债券了。地方公开发债与目前的财政部代理发行的地方政府债券不是一回事。前者以放入一个总池子的岁入和土地出让金收入为抵押品,地方政府以此为限承担有限责任;后者仍有中央政府隐性的担保。这样一个全国性的统一、透明的地方政府债券市场有望逐步形成。

   如果地方政府到时还不上,上级政府和中央政府不会来兜底了;地方政府可以破产,市场也就没有幻想了。这样各级政府之间的无限责任就解套了,彼此责任分野明晰,好比一艘有了大量隔水仓的大船。一些地方政府破产不会把中央政府拖进来,也不会引起系统性的金融危机。

   公开发债与旧融资方式有什么差别呢?其一,监督主体变了。地方政府通过投融资平台等融资,监督者是上级政府与中央政府。如果上级政府也是以同样的方式融资,那就没有动力和正当理由严格监管。中央政府有防范金融风险的动力,但监管起来也难。审计署搞全国范围的地方债普查与抽查,不少于三个月,需要调拨大量的专业人手。花这么多时间、这么大代价得出来的数据,质量也未必很高,也未必能让市场信服,否则很难解释2013年6月才公布了一个抽查数据,从8月1日又搞全国性的大摸底。

   地方政府公开发债就不一样了,监督者是市场、是投资者。任何监管机构都不可能比投资者更关心自己的钱及投资安全,所以在购买债券之前,必定要求地方政府公开尽可能多的相关信息:你借钱用于什么地方?如何保证你不用于别的地方?你的信用与偿还能力怎样?地方政府为了借到钱,只有尽力披露相关信息。

   此外,市场也会有专门的债券分析师不遗余力地挖地方政府的财务信息,写出专业的分析报告,或免费或收费供投资者参考。专业的信用评级机构会跟进,对地方政府的信用情况和每一笔债券进行评级。这些债券分析师和信用评级机构与同行有竞争,以信誉为自己的判断作保,债券发行者想收买他们几乎是不可能的。

   这种专业的市场监督好过监管机构监督,也好过公众监督。即使有政府信息公开条例,一般公众很难具有专业的知识去理解地方政府的财务状况;即使有专业知识者,也没有特别的利益去跟进。投资者是既有专业知识(或阅读专业报告)也有特别的利益去跟进。

   更何况地方政府也没有激励向公众公开,一个“国家秘密”的声称就把你的信息公开申请挡回去,是常有的事儿。但对市场、对投资者,地方政府除非不想借钱,否则不得不公开相关信息。正是这种市场的力量,会让公众搭上知情了解的便车。在这个意义上,市场经济强过市民社会!

   市场监督=促进良治

   其二监督主体一变,监督和信息披露的方式也随之改变。上级政府和中央政府的监督只能是隔一段时间来一次,不具有连续性;普查与抽查披露的信息也不是实时的。市场监督就不一样了。因为地方政府的任何一个政策变动都可能影响债券的价格,所以投资者、债券分析师与信用评级机构会不间断地实时跟进地方政府的举动。

   可想而知,这种连续性、实时性的监督,对促进地方政府的法治与公共治理能起到多大的作用,而这种监督的缘起一点儿不高尚,听起来很俗,就是投资者关心债券的价格、关心自己的投资收益,可不是为了推进法治什么的。

   在这样的监督之下,即使不改变地方政府主导基建投资的发展模式,地方政府的投资决策犯错误的概率也会降低。在没有统一债券市场的监督下,地方政府做了错误投资,只能下注之后才能看出来,这个时候大错已经铸成,就像各地的“工业鬼城”。在市场监督之下,某个地方政府出台一个政策,如果被市场解读为是坏政策,认为会影响其未来财务状况,专业机构就会调低对其债券信用评级,其债券的价格马上会下降(即收益率上升)。这样,地方政府会忌惮于市场的反应而减少刷政绩的短期行为。

   市场认为地方政府及其发行债券的信用等级高,那就愿意接受较低的收益率,这类地方政府就能低成本融到资。市场认为地方政府的财务状况和公共治理状况不行,信用不行,那就索求较高的风险溢价,这类地方政府要很高的成本才能融到资甚至根本借不到钱。

   这样的游戏规则,会促使地方政府在改善法治与公共治理方面进行竞争。一些地方政府想要临时突击没有用,市场会看你长期一贯的表现,看你行为的可预期性;地方政府也不能偶尔懈怠一下,你的任何决策行为都可能反映到债券的价格上去,都可能影响你的信用。

   试想,如果全国所有的地方政府都被杜绝了别的融资渠道,只能向金融市场发行债券,那只要看一下地方政府的债券收益率排名就知道这些地方的法治状况。债券的收益率越低,发行方信用也就越好、法治与公共治理状况也就越好。思考题:美国为什么能向全世界发债?发行债券本质是信用扩张,信用是法治的一个函数。

   总而言之,目前巨额地方债内蕴的危机是危也是机,是改革的机会。不被逼无奈,谁会主动改革?所以千万不要浪费危机。

  
作者简介:作者为媒体人

   来源:《南方周末》2013-09-20

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