胡江宁:论信息安全与创新政策的平衡

选择字号:   本文共阅读 568 次 更新时间:2013-09-17 22:17:58

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胡江宁  

  美国国内的挑战主要来自于民权组织在隐私权保护上的质疑和政治对手在国会立法问题上的抵制。作为对美国国会的回应,1996年6月,美国国家研究委员会出台报告—《加密术在保障信息社会安全中的角色》(以下简称《角色》报告)。该报告就加密术及其从国家安全工具到全球信息高速公路上的关键部件的进化史,做了全面论述。《角色》报告认为,美国联邦政府对加密技术出口实施管制,主要想实现两个目的:一是迟滞强加密技术及其应用在世界范围内的扩散,以延缓情报单位在包括加密技术的广泛应用在内的技术发展趋势下,对获取信号情报将要失去的优势;二是在联邦政府获取监听工具的同时,影响加密技术的商业发展。[18]

  在经历1999年的立法压力后,克林顿政府在下届政府履新之前完成了对加密技术“内外有别”的政策调整。{20}对于国内,采取放开管制的政策,至少在国内市场已经无明显的政策障碍;对于国外,采取放松管制的政策,为美国的后续政府打下一个坚实的出口管制基础。从2000年起,美国出口管制政策形成三项基本原则:一是对加密技术产品予以售前审查;二是保持一个流畅而高效的出口后报告体系;三是经营一个保证美国政府有能力审查向外国政府、军事组织和相关国家出售强加密技术的许可证流程。

  (三)“独享”信息安全?!

  1.反省

  进入新千年,乔治·沃克·布什(George Walker Bush)入主白宫,原打算延续上届政府在信息安全领域顺应世界趋势所走的“分享”之路,直到2001年9月11日的恐怖袭击发生,美国政府才意识到自己努力搭建的国家信息基础设施竟然对恐怖主义的渗透和牵涉恐怖活动的信息流动毫无响应可言。{21}美国国内的执法人员有理由怀疑,来自“基地”组织的恐怖袭击是通过原始的信使和现代的加密技术形成信息交流的。美国认为:正是不受限制的科技创新带来了现代技术的“误入歧途”。{221}而事关信息基础设施安危的加密技术,一旦因为创新而出现失控的局面,美国首当其冲的会受到威胁。为此,美国决心“独享”信息安全,对国家信息基础设施给予重点保护,以便在其日益依赖的信息网络世界占据“先发制人”的优势地位,不让恐怖主义和极端势力借助信息网络威胁和伤害到美国。

  2.“爱国者”的“牺牲”与“国家战略”

  2001年10月,小布什总统签署《提供拦截与阻止恐怖主义所需的适当工具以团结并强化美国法案》(即《爱国者法案》),并将其正式颁布为法律。[19]《爱国者法案》生效之后,美国政府着手实施一些“有法律依据”的新举措,推动政府网络分离工程、删除或是物理隔离美国关键基础设施上原来对公众公开的所谓“敏感信息”,{1}其理由之一是:避免恐怖分子在美国的关键基础设施上找到美国自己承认的“死穴”,进而使其有针对性地发动攻击。此时,美国公民的隐私和自由受到的诸多侵害,在国家反恐战争的“大局”面前,已经显得微不足道。

  制定《爱国者法案》,对于小布什政府来说只是权宜之计,对于加强美国日益依赖的信息基础设施的安全,他们需要有一部或是多部法律,甚至是国家级战略作支撑,来应对其未来面临的挑战。2001年10月16日,小布什政府颁布题为“保护信息时代的关键基础设施”的总统第13231号行政命令,藉此成立“总统关键基础设施保护委员会”,开展包括促进信息共享和支持研发在内的具体工作。在信息共享方面,美国政府还是希望在所谓“自愿”基础上建立一个由产业界、联邦政府、地方政府和非政府组织参与的对威胁信息进行预警、分析和恢复的共享机制。在研发方面,为配合联邦政府,使与关键基础设施相关的,包括应急通讯和实物资产在内的信息系统保护项目顺利推进,确保政府在相关领域的活动有企业、大学、联邦资金支持的研究中心以及国家实验室的配合和支持。

  2003年2月,美国政府颁布《网络空间安全国家战略》(以下简称《国家战略》)。{23}该《国家战略》是《美国国土安全战略》的组成部分,其试图对联邦政府,尤其是对新成立的美国国土安全部在网络安全保护中的职责定位予以明确,此外,对于州政府、地方政府、私立企业、科研机构乃至普通公民应如何参与其中,也做出指导性的规划。此时,美国将信息最主要的流动空间—网络空间的安全,作为国家安全战略的组成部分,已不再单纯借助执法等社会常规的管理手段处理信息安全问题,而是借助已经模糊战争时期与和平时期的“反恐战争”来处理国内信息安全,一方面发动群众维护国内的网络安全,另一方面又“草木皆兵”地滥用只有在战争条件下才有法律依据的“总统战时主导权”。

  3.“遗产”与“对话”

  尽管由于外部安全环境的影响,小布什政府对信息安全的重视超过了上届政府,偏离了克林顿时代着重科技转化为生产力的经济发展轨道,走上了以反恐战争为幌子的军事扩张道路,但对克林顿政府在加密技术管制的政策“遗产”,小布什政府在整体上予以继承。对于管制措施,美国政府承认:与美国产业界和外国政府展开对话,将有助于美国政府制定出既能维护美国相关企业在国际市场上的既得利益,保持美国企业的优势地位,又有助于实现国家安全、公共安全、商业和私人利益之间的平衡,还有助于美国政府及时调整管制政策,以灵活的管制政策应对变化的内部和外部安全环境。所以,也正是美国政府主导下的磋商机制,实际上帮助美国在信息安全问题上掌握了主动权。

  美国政府与产业界展开对话,主动扮演的是“学习者”的角色。自1998年3月起,美国政府开始就加密技术政策与产业界对话,试图在对话中向产业界“求教”如何在“辅助执法部门的同时实现保护国家安全”,以及如何在“确保美国科学技术的领导地位的同时,又促进美国公司和公民在电子商务中的隐私与安全”中找到合作的路径。[20]美国政府在“俯身”向被管理者“学习”之后,对磋商所做的评估是:提交出口技术审查和分类的加密技术物项的数量持续增加,以及产业界一如既往地帮助执法部门更好地理解现有的和将来的科学技术,都证明与产业界对话的成功所在。

  美国政府与外国政府展开对话,主动扮演的是“参与者”的角色。克林顿政府曾经意识到,在加密技术管制的问题上,单边制裁的效果有限。所以,其先后推动“瓦森纳安排”和经济合作与发展组织在加密技术管制,尤其在出口管制的问题上接受美国主导的政策架构。小布什执政的八年,延续美国在“瓦森纳安排”框架下的主导政策,推动包括欧盟国家在内的多方在加密技术管制的政策上与美国实现“兼容”。[21]

  (四)继续“变革”之路

  1.“超越‘美国堡垒’”与“变革”

  在小布什政府末期,时任美国国家安全顾问布伦特·斯考克罗夫特(Brent Scowcroft)受命主持的一个专门问题小组曾经对外宣布:美国在科学与技术上实施的国家安全管制,已经被打破。[22]2009年1月,相关官方智库正式公布其研究报告—《超越“美国堡垒”:全球化时代对科学与技术的国家安全管制》(以下简称《超越“美国堡垒”》),{24}回答了奥巴马政府,急待了解的“美国既有管制政策是否对美国经济发展产生负面影响”的问题。

  从整体上看,美国的出口管制政策就像一堵“高墙”,看似给高墙内的一切带来了安全,这也是“美国堡垒”最初想要实现的效果,但随着“高墙”一再被加高,即美国的出口管制政策一再被丰富和完善,那墙内的受保护的对象在举头仰望天空时,视野也将会逐渐变小直至消失。美国国内的有识之士在过去的近25年都在警惕美国政府构建的“高墙”,并希望政府能理性的对之加高。但国家安全高于一切,加之“9·11”带来的阴霾始终挥之不去,学界、产业界和社会人士在得到“美国堡垒”庇护的同时,也在自己的立场上做了妥协。“超越’美国堡垒‘”最终认为:“修复”既有的管制体系不是终结它,而是要在认清国家同时面临风险与机遇的现实基础上推进改革。{24}

  奥巴马政府正式经营美国后,正视了出口管制政策对美国实体经济和创新的负面影响。为重塑美国“可靠供应商”的角色,美国政府寄希望于“更新”出一个更高效、更透明也更可被预知的出口管制体系。2010年3月,奥巴马政府出台第13534号名为“国家出口倡议”的总统行政命令(以下简称“倡议”),旨在“移除海外贸易障碍”。在“倡议”发布的同时,奥巴马总统专门就涉及加密技术产品的政策提出了改革方案。此次修订还放松了对因加密技术产品的进步和使用而不可或缺的多种技术的出口或再出口的许可证要求,但相关修订并不适用于出于国家安全或反恐的原因以及制裁或禁运原因而做的许可证要求。2011年1月7日,奥巴马政府再次公布其对《出口管理条例》中涉及加密技术条款修订的结果:在完成“加密技术注册”和“自行分类”后,面向大众市场公开供应的软件不再受到管制;在许可证豁免下的非受限技术和软件,当面向公众提供的结果代码在其相应的源代码也向公众提供时,其也不再受到管制。

  奥巴马政府修订《出口管理条例》,其原动力是鼓励信息安全产品,尤其是鼓励加密技术产品的出口。一方面如其宣称的是出于恢复美国经济,创造国内的就业机会和扩大出口,而另一方面却是为美国巩固信息优势地位,实现美国的信息安全和国家安全,从而为美国维护信息霸权打开“共享”更多国家信息的大门。美国产的信息安全产品占据一国市场的主导地位,就意味着美国获取该国的信息将无信息基础设施的障碍可言。而该国进入“信息社会”的同时却因为不掌握核心技术而将自身的信息安全“托付”给美国,到头来必然会丧失获取信息优势的能力。

  从克林顿时代设想搭建的全球信息基础设施发展至今,美国信息技术产品以及依据美国标准生产的信息技术产品延伸的地方都已无形中丰富和完善了全球信息基础设施。美国正是通过垄断或是主导全球信息基础设施,来建立符合美国国家利益的网络秩序。但是,因为信息安全不仅有加密技术产品做支撑,还有法律、政策等层面的制度体系作支撑,这些都会是抑制美国产信息安全产品“倾销”的制度壁垒。所以,美国一方面利用产品和标准打前站,另一方面会利用政治、经济、外交甚至是军事的手段来打破那些阻碍美国主导的秩序形成的外国制度,使美国成为全球信息基础设施最大的受益者。居心叵测的奥巴马政府自始就在推销美国创新技术产品的掩护下,悄然打响加速信息自由流动的“暗战”。

  2.“信息的自由流动”与“网络空间国际战略”

  奥巴马政府正式运作后,美国再次不遗余力的输出其“自由”的价值观,其专注的之一就是推动别的国家在所谓“尊重民主”的基础上保障互联网信息的自由流动。

  2011年5月,奥巴马政府发布《网络空间国际战略:网络化世界的繁荣、安全与开放》(以下简称《网络空间国际战略》)。《网络空间国际战略》宣称:基本自由、隐私以及信息的自由流动是美国政府提出的网络空间国际政策的核心原则。[23]从《网络空间国际战略》的内容来看,互联网开放,才能保证信息的自由流动。开放是互联网的价值所在,也只有开放才不会扼杀创新。美国承担实现互联网开放的任务,希望别国的信息能如自己希望的方式和方向自由流动,这才能为其信息优势所服务。美国在信息上的优势可以转化为创新上的优势,而创新上的优势又能从根本上保障其信息安全和信息优势。美国主导信息安全,是为维护和延伸其信息霸权服务的,实际上也是为了打开一国的国门铺路,这国门不仅是通向某国国内市场,也通向其主权。当美国掌握信息安全技术的创新优势时,就是掌控了信息社会秩序,这对于已经或即将进入信息社会的国家或者说对信息发达和信息不发达国家来说,其信息社会秩序为美国所设计和掌控,必将导致其经济秩序和政治秩序为美国所掌控,最终沦为美国掠夺创新的动力源和美国的创新产品应用的市场。

  3.“断网”与“绕道”

  美国为维护所谓的信息安全,对包括伊朗、叙利亚、利比亚、古巴、北朝鲜等国实施禁运和经济制裁,其中对加密技术物项的禁运和出口管制就是自克林顿政府以来延续至今的国策。但是,网络空间已经通过移动电话、笔记本电脑等具有加密技术性能的移动终端突破了禁运、封锁和管制,延伸到不同政治制度、不同意识形态、不同文化背景的国度,信息的流动也开始帮助早先信息不发达的国家进入信息社会。美国在工业社会,通过经济、政治、军事和外交的围堵、进攻其认定的对立国家,现在需要在信息社会找到新的平台来继续发挥其作用,而网络空间因为在信息社会扮演社会推进器的作用,其必然能被美国所利用。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《科技与法律》2013年第3期

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