中国经济增长困境的形成机理与应对策略

选择字号:   本文共阅读 1821 次 更新时间:2013-09-05 12:56:07

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陈彦斌   姚一旻   陈小亮  

  中国社会也因此而呈现出明显的“增长崇拜”特征。在“增长崇拜”的推动下,再加上国际大环境逐渐由“战争与革命”转向“和平与发展”,中国政府在改革开放以后确立了“以经济建设为中心”的基本路线,并将发展作为党执政兴国的第一要务,这就意味着中国政府事实上采取了增长主义发展模式。在增长主义发展模式的指导下,中国整体经济实力得到大幅增强,居民收入水平同样获得了巨大提高。可见,增长主义发展模式在中国经济发展的过程中发挥了重要的作用,具有历史必要性。

  (二)增长主义发展模式推动经济增长的政治经济机理

  增长主义发展模式下的地方官员考核机制和事权财权倒挂的财税体制极大地调动了地方政府发展经济的热情,地方政府将发展经济作为首要任务,并运用其强大能力通过推动投资扩张来刺激经济增长,充分发挥了“集中力量办大事”的体制优势,使中国形成了“高投资驱动型的高增长”。这就是增长主义发展模式推动经济增长的核心政治经济机理。

  第一,地方政府官员所面临的以经济增长为核心的相对绩效考核机制促使其高度重视经济增长。改革开放之后,全党的工作重心从阶级斗争转向经济建设,这就使得地方政府官员的考核标准发生了实质性变化:不再像以往那样高度强调政治表现,而是将地方官员在任期内所取得的经济绩效作为政治升迁的核心依据之一。

  在这种考核机制下,地方官员为了获取晋升机遇,必然高度重视经济增速。而且,中央在考核地方官员的绩效时倾向于使用相对绩效评估的方式,这就使得地方官员热衷于GDP和与之相关经济指标的排名,进而引发了地方政府之间的竞争,进一步强化了其推动经济增长的意愿。

  第二,事权财权倒挂的财税体制也为地方政府推动经济增长提供了强大的激励。1994年实行分税制改革之后,中国地方政府的事权大于财权,事权财权倒挂的现象非常严重。1993年,地方政府财政收入占全国财政总收入的比重为77.9%,1994年骤降至44.3%,此后始终在45%~50%之间波动。与此同时,地方政府财政支出占全国财政总支出的比重则由1993年的71.7%提高到了2011年的84.9%。而且,地方政府的事权财权不平衡难以通过政府间转移支付得到有效纠正。这是因为,专项转移支付资金在中国的转移支付体系中所占比重很高,而这部分资金是随着项目运行的,项目审批的不规范和不透明导致了“跑部钱进”的现象,真正需要转移支付资金的地区无法获得稳定的资金支持。

  地方政府需要获得足够的财政收入以满足经济社会发展和民生支出,因此具有推高经济增速以增加税收来源的强烈意愿。1986—2010年间,中国各省GDP增速和财政收入增速具有很高的正相关性(相关系数达到0.63),说明经济增长是地方政府财政收入的最重要源泉。此外,地方政府公务人员的收入也直接取决于地方政府的财政状况,因此,公务人员提高自身收益的动机也为其推动经济增长以改善该地区财政状况提供了额外的激励。

  第三,各级政府运用其强大能力推动投资扩张,从而刺激经济高速增长,使中国形成了“高投资驱动型的高增长”。1978—2011年,中国实际投资年均增速高达12.4%,是OECD国家平均水平的5倍多。高投资同时推高了总需求和总供给,促使经济呈现“投资驱动型”的高增长。总需求方面,1978—2011年,中国投资需求占GDP的比重平均为34.1%,比OECD国家平均水平高出13个百分点。总供给方面,高投资促使资本快速积累,从而推动生产能力大幅扩张,总产出迅速增加。1979—2010年,中国资本积累对经济增长的平均贡献度达到59.3%,2000—2007年资本对经济增长的贡献度更是高达65.9%。[21]

  在增长主义发展模式下,政府刺激投资的主要渠道可以概括为以下五个方面:一是,国有银行体系以低成本掌握了大量资金,并在政治激励以及隐性担保的作用下,以低利率向地方政府和国有企业大量放贷。二是,政府凭借其在土地市场上的垄断地位以低价向企业提供大量的工业用地,直接降低了企业的生产经营成本,极大鼓舞了企业的投资热情。三是,政府压低了资源品价格,而且对企业破坏环境行为的容忍度高、惩罚力度小,这就大幅降低了企业所应承担的资源环境成本,刺激企业扩大投资。四是,中国财政政策的制定流程相对简捷、时效性高,货币政策往往也只是积极配合扩张性的财政政策,这种宏观调控体系可以促进经济增长,货币政策和财政政策

  “双松”频频出现。五是,各级政府采取了大量扶持、推动和振兴重点产业的产业政策,有效地推动了经济增长。

  (三)增长主义发展模式导致社会建设严重滞后,使中国社会从“增长崇拜”演变为“增长依赖”

  提高居民幸福感是社会发展的最终目标,也是社会稳定的基础;而居民的幸福感既来自物质财富的增加,也来自对社会公平、生态环境、社会保障和公共服务等诸多方面的需求。在增长主义发展模式下,“增长崇拜”使得中国政府将绝大部分的人力、物力和财力都用于经济建设之中,社会建设严重滞后,致使中国经济和社会的发展只是主要满足了居民多元幸福目标体系中的一元。由于短期内社会建设历史欠账过多,难以取得实质性进展,因此,政府偏好于选择一个较为简单的提高居民幸福感、维持社会稳定的方法:继续保持高经济增长速度以提高居民部门(尤其是中低收入群体)的收入水平。而且,在此过程中政府更多的是在“做大蛋糕”(GDP的增长),而没有“做绿色蛋糕”(GDP的增长以巨大的资源消耗和环境污染为代价),也没有“分好蛋糕”(贫富差距日益拉大)。这进一步强化了“经济建设高速发展、社会建设进展缓慢”的畸形发展格局,社会建设的滞后性愈发严重。居民愈发要求补偿其所受到的福利损失,对实现高收入增速的诉求就愈发强烈,由此形成了当前中国社会的“高增长依赖症”。

  

  三、宏观调控政策无法从根本上摆脱增长困境

  

  中国宏观调控政策的本质是通过以调节投资为核心的短期总需求管理政策来保障经济的平稳、较快发展,这就决定了宏观调控政策既无法扭转未来经济增速放缓的大趋势,也很难降低中国社会的“增长依赖症”,因此无法从根本上摆脱增长困境。

  (一)目前的宏观调控政策只能在短期内实现“稳增长”或者“保增长”的目标,而无法改变中国未来经济增速放缓的大趋势

  改革开放以来特别是进入21世纪以来中国经济高速增长的根本原因是,科技革命带动了全球经济繁荣和中国的外部需求旺盛。因此,中国出口规模得以持续增加,并且通过“出口—投资”联动机制带动了投资的增加,最终推动中国经济持续高速增长。据测算,在2008年国际金融危机发生之前的五六年中,如果考虑出口对国内消费和投资的拉动效应,那么,出口对国民收入增长的贡献率高达50%。[22]然而,以IT技术和互联网技术为代表的第三次科技革命技术创新浪潮现在已经逐渐结束,而新的技术创新浪潮尚未出现,不管是低碳技术还是3D打印机技术,目前都还没有形成新一轮的科技革命。可以预见,全世界将在未来一段时期内处于技术创新的低谷,而这势必将降低全球经济增长速度,从而抑制中国的外部需求。显然,中国目前采取的宏观调控政策无助于扭转全世界技术进步放缓的态势,因此也就无法改变中国未来经济增速放缓的大趋势。

  (二)宏观调控的政策空间趋于缩小,短期稳增长能力进一步减弱

  在财政政策方面,当前中国政府债务水平居于历史高位,政府运用积极财政政策的自由度大不如前。1986年,中国政府总债务余额占GDP的比重约为10.2%,此后政府债务水平逐步上升,2011年政府债务占GDP的比重大幅上升至38%左右。[23]未来中国政府债务水平预计还将继续上升。据测算,若考虑隐性债务和或有债务,中国政府债务占GDP的比重在2012—2050年间将继续保持上升态势,在2050年将升至107.7%,年均上升幅度达2.35个百分点。[24]在货币政策方面,当前中国M2/GDP指标值已经居于历史和国际高位,常规的数量型货币政策工具的使用空间大幅缩小。从2007—2012年货币政策工具使用情况来看,数量型货币政策工具使用频率高达66%。随着数量型货币政策工具的频繁使用,当前中国M2/GDP指标值已居于绝对的历史高位:1986年,中国M2/GDP指标值仅为0.65,2012年该指标达到1.88,约为26年前的2.9倍;这一变化在2007年以来尤为明显,2007—2012年中国M2/GDP上升幅度达到0.36。通过国际对比还可以发现,当前中国M2/GDP也大大高于主要发达国家的水平,2012年,中国M2/GDP为美国的2.8倍。可见,当前中国经济体内部的流动性已经相当充裕,继续凭借数量型货币政策调控工具刺激经济增长的空间不大。

  在产业政策方面,其效力将由于有利的经济、社会环境的消失而逐渐减弱。产业政策要想取得成功,需要依赖以下四个前提条件:(1)市场机制不完善,需要政府制定产业政策来弥补市场缺陷。[25](2)国家尚处于世界产业链的较低位置,在产业升级时,企业所要投资的是处于世界产业链内部的技术成熟的产业,这就决定了政府选错主导产业的可能性会大幅降低,此即“后发优势”。

  (3)产业政策所导致的权力寻租在社会可以容忍的范围内。(4)对未来的科技走向有准确的前瞻性判断。而在未来,由于这四个前提条件都将逐渐消失,产业政策的效力也将逐渐减弱:一是,市场制度将进一步完善,政府干预经济的空间将因此而缩小。二是,产业结构将逐步升级,更加接近世界产业链的前沿,从而使得“后发优势”逐步弱化,政府产业政策决策失误的概率可能将提高。三是,短期内难以有效减轻产业政策所导致的权力寻租,而中国社会当前对其所造成的腐败问题已经非常不满,未来将越来越难以承受产业政策导致的权利寻租。四是,历史经验和国际经验表明,要准确预言未来的科技走向非常困难。

  (三)宏观调控政策对抑制“高增长依赖症”的作用甚微

  增长主义发展模式所导致的社会建设严重滞后是导致当前中国社会具有“高增长依赖症”的根本原因。因此,要想抑制“高增长依赖症”,就必须弥补社会建设领域的大量历史欠账,促使经济建设与社会建设协调发展,使得居民能够享受到更好的社会秩序、更稳固的社会保障体系和更高质量的公共服务。然而,宏观调控政策的本质决定了其很难在社会建设领域有所作为。因此,宏观调控政策在抑制“高增长依赖症”方面很难发挥实质性作用。

  (四)“四万亿”投资计划等经济实践已经证明宏观调控政策无法破解当前的增长困境

  2008年下半年以来,在全球性金融危机的冲击之下,中国出口贸易总量严重下滑,经济迅速进入下行通道。为了确保合意的经济增速,政府出台了“四万亿”投资计划和产业振兴计划等措施来刺激投资扩张,并将货币政策迅速由紧转松以配合财政政策。大力度的宏观调控政策成功实现了“稳增长”,2010年经济增速回到10.4%的相对较高水平。然而,中国也为此付出了沉重的代价。一方面,通货膨胀逐渐加剧。从2009年年底开始,物价水平迅速反弹,CPI涨幅在2010年11月升至5.1%的高位。另一方面,经济重新回到“高耗能、高污染”的老路,资源环境承受着巨大压力。从“四万亿”投资的资金流向来看,住宅和基础设施建设的投资占总规模的48%。大规模住宅和基础设施建设增加了社会对钢铁、有色金属、水泥等产品的需求,而这些产品都来自典型的“高耗能、高污染”行业,阻碍了中国的节能减排计划。

  由于中国经济和社会难以承受“稳增长”所引发的“高代价”,宏观调控重心不得不从“稳增长”逐渐转向了“控通胀”。而在刺激性宏观调控政策逐渐退出的过程中,经济自主增长乏力的问题再次显现,这又迫使宏观调控再次从“控通胀”转向“稳增长”。不难发现,近期宏观调控政策在“稳增长”和“控通胀”之间频繁转换。这说明,宏观调控只能在短期实现“稳增长”或“保增长”的目的,而无法根治增长困境。

  

  四、破解中国经济增长困境的政策建议

  

  本文认为,破解困境的根本之道应该是:通过深化改革完成“三大转变”来抑制“高增长依赖”,使中国在经济增速放缓的同时,仍然能够维持社会稳定并提高人民的福利水平。当前中国社会架构比较脆弱,推进深层次改革也需要较长的时间,因此,“高增长依赖症”在中短期内很难消除。如果经济增速下滑过快,则很可能会引起社会动荡,破坏和谐稳定的大局,长期深层次改革也必将无法正常进行。(点击此处阅读下一页)

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