陈莹莹:关于基本公共服务均等化的研究探讨

选择字号:   本文共阅读 435 次 更新时间:2013-08-29 23:56:19

进入专题: 基本公共服务均等化  

陈莹莹  

  只有这样才能走出“经济增长一民生改善”相互促进的道路。⑤

  思路四:实现基本公共服务均等化需要创新供给模式。

  1.创新以预防为主的基本公共服务体系。福利国家在公共服务供给中面临着严峻挑战。这些挑战包括:能有多少财力可以供给?应该供给什么?财力投入的价值如何界定?一个时期以来,一些国家的政府纷纷成立相关机构,对于本国持续几十年的福利体制的可持续性进行评估。2011年,苏格兰公共服务供给委员会向政府提出了改进基本公共服务供给的四点建议:预防为主;公共服务一体化;建立提高绩效的有效领导体制;通过使用数字技术创新基本公共服务,提高其透明度。这四点建议的核心是通过社区发展规划来改革公共服务供给。

  2.变政府由服务提供者为安排者。实现基本公共服务均等化必须加快政府自身建设和改革。过去60年中,美国和其他国家公共部门的管理和运行已经发生了根本变化,其核心是新公共行动的扩散一贷款、贷款担保、规制、合同、合作协定、补偿项目、税收补贴、代金券,以及更多一它们中许多在一般意义上依赖于执行项目的第三方。这些工具的采用使公共部门由服务的提供者转变为安排者,蕴含着公共管理的深刻变革——非营利部门、私人部门都可以通过上述工具参与公共管理和公共服务供给。

  改革公共服务供给模式旨在推动地方政府通过新的模式,包括通过跨部门、跨机构的合作来提高绩效。这里的机构是指政府之间的各部门以及政府与企业和非营利组织的合作,诸如私人部门参与、服务购买、竞标、配额、资助等。政府和私人部门在公共领域的合作关系是非常复杂的。在国家层次上,由于过去20多年全球范围内的私营化,公私合作关系异常复杂。在地方层次上,由于非营利组织作为公民社会的重要组成部分,又使这种关系的复杂性增加了很多。

  3.加速公共领域的社会创新。中国基本公共服务体系建设需要通过社会创新来实现。社会创新包含两层意思,一是鼓励社会组织以商业模式来提供社会服务,同时实现自身的可持续发展,被人们称为“社会企业学派”;二是指通过发挥人们的创造性,以新的方式解决社会问题,解决的方式可以是商业模式,也可以是非商业模式,但必须是有效的、可复制的、创新性的,有人将其称为“社会创新学派”。“社会企业学派”把公共部门延伸到了市场领域,或者说把市场手段引入到公共领域,而这互相渗透,使传统的慈善事业等非营利活动走向制度化和可持续性。从国际经验来看,社会创新已经覆盖了就业、扶贫、社区服务、医疗卫生、教育等部门。未来还将覆盖因互联网发展而导致的社会关系的变革和社会结构的变迁。从国际到国内,眼下蓬勃兴起的“智慧城市”建设将大大改变公共服务供给方式,提高公共服务效率。

  4.努力提高公共服务绩效。要努力提高基本公共服务绩效。随着居民对公共服务质量的要求越来越高,范围越来越大,资金越来越短缺,这诸多因素倒逼公共服务的绩效管理,要求有效产出水平逐步提高,公共服务的善治模式不断完善:提供者的可问责性等。全球处于一个把绩效管理摆在重要位置的时代。1997年的英国公共服务改革把重点放在绩效管理和服务供给上,随之,一系列的多元测量工具也应运而生,被用于测量政府相关部门和公共服务供给机构的绩效上。美国也经历了这样一个过程,从联邦到地方政府都以立法的方式推动这件事情。加拿大1997年引入绩效账户,世界其他国家也纷纷效仿。除政府外,个人和私人部门也引入绩效评价。

  5.发挥家庭和社会关系的作用。在中国这样一个以家为中心的民族,要发挥家庭在保健、预防、服务供给中的作用。欧洲的经验表明,市民家庭和朋友在公共服务供给中发挥的作用超过了一些专业机构。它们遇到的关键问题是,政府如何利用这些已经形成的巨大社会力量。中国目前倡导居家养老很重要,其实家庭对于身心健康至关重要,也是预防为主的基本公共服务体系建设不可缺少的因素。⑥

  思路五:建设民生服务型财政,推进公共服务均等化。

  要提供完善的公共服务,还需从财力上做文章,发展经济解决资金问题。在培育经济发展的同时,要着力推进城乡一体化和新农村建设,通过转变政府职能,建设好民生服务型财政,把实现公共服务均等化作为政府的主要社会职能,健全基本公共服务均等化的组织体系、投资体系和公共产品供给体系。

  1.健全公共服务均等化的组织体系。服务公共利益是政府的重要职能,推进公共服务均等化实质是政府为全体社会成员提供基本而又有保障的公共产品和服务。要推进基本公共服务均等化,缩小城乡、区域之间的差距,使得不同社会阶层均衡受益,就需要健全的组织体系保证。这个组织体系里面,需要成立一个以地方高级别领导建立的小组,研究部署城乡基本公共服务均等化工作,定期召开专题会议和开展专项调查,能够及时解决工作中遇到的问题。另外,在推进公共服务均等化工作过程中,重点组织规划好农村基本公共均等化水平,以规划为龙头,逐步完善推进基本公共服务均等化的规划体系,制定城乡一体化的总体规划,编制社会保障、科学文化,医疗卫生,公路交通,供水供电和环境保护等方面的规划体系,将规划放在农村和社会事业上。同时建立监督体系,将社会民生工程纳入绩效监督体系中,并以责任报告形式向社会开放,吸纳社会民众意见和建议。

  2.做好基本公共服务均等化的投人体系建设。如何用有限财力来推进基本公共服务均等化,地方公共财政改革的方向。加大财政对基本公共服务领域的投入,强化财政投入的农村导向、区域导向和民生导向,是基本公共服务财政能力均等化的改革方向和重心。

  (1)强化农村导向,推进城乡间公共财政保障能力均等化。围绕城乡公共服务均等化目标,推动政府支出向农村倾斜,基础设施建设和社会事业发展重点转向农村,提升农村公共财政保障能力,加大财政对“三农”的直接投入。引导社会资金支持农村事业发展,实行以奖代补政策,设立“企业支持社会主义新农村”建设突出贡献奖,鼓励和支持企事业单位参与新农村建设。同时加强财政支农资金监管,将财政支农资金捆绑使用、统筹安排,大力推行财政支农资金绩效评价,确保则政支农资金安全、规范、有效使用。

  (2)强化区域导向,着力推进地区间公共财政保障能力均等化。地方政府要把财力重心下移,理顺财政管理体制、扩大转移支付规模、加强县乡财政建设,根据县、乡事权调核,合理调整乡镇财政体制,增强困难乡镇基本保障能力,化解农村义务教育债务,减轻乡镇财政支出压力。

  3.构建基本公共服务均等化公共产品供给体系。

  (1)以满足基本物质方面逐步提高民生性服务。首先要根据各地实际情况探索农村养老体系,建立失地农民基本生活保障制度,做到即征即报、应保尽保,及时转移就业农民工参加城镇职工基本养老保险,逐年提高新型农村合作医疗的筹资水平。其次是要推进建立城乡一体的就业服务。将进城农民工列入公共就业服务范围,被征地农民享受城镇集体企业下岗失业人员同等的优惠政策。

  (2)以标准化建设为载体,在公共事业性服务方面推进均等化。以标准化学校建设为载体。促进城乡教育均衡发展。力求在硬件、师资等方面实现城乡教育均衡发展。以“文化进农村”为载体,促进农村公共文化建设。积极实施以农村文化基础设施建设、广播电视村村通、农村电影等为内容的新农村文化建设工程。⑦

  思路六:民主维度:实现基本公共服务均等化的有效路径。

  以民主维度推进基本公共服务均等化,就是将民主理念、原则和要求贯彻到基本公共服务均等化的实践过程中,以民主规制政府权力和行为,有效克服“政府本位”,从而保证基本公共服务均等化的实现。

  以民主维度推进基本公共服务均等化,要求政府必须完善基本公共服务均等化的制度体系,实现基本公共服务均等化的制度化、规范化和程序化。这是克服基本公共服务均等化“政府本位”的可靠保障。完善的基本公共服务均等化制度和规范体系的特殊意义在于,为各级政府实现基本公共服务均等化提出了硬性要求,可以避免任何地方政府领导人以财力有限、地区弱势等为借口拒绝提供基本公共服务。

  以民主维度推进基本公共服务均等化,要求政府一切行为必须以责任为本位,遵循权责一致的民主原则。政府拥有公共权力的同时,必须承担相应的责任。具体而言,在我国明确政府责任,就是在各级政府间以及同级政府间明确划分基本公共服务均等化的职责和职权,既要从纵向上明确划分各级政府包括中央与地方、上级与下级政府之间基本公共服务的具体职责和要求,也要根据实际状况从横向上明确政府内部及同一层级政府间基本公共服务的边界。

  以民主维度推进基本公共服务均等化,还要求政府为公民提供高质量、高效率和多样化的基本公共服务。这也是政府基本公共服务均等化面临的重要挑战。解决这个难题,需要政府科学构建和制定社会基本公共服务体系框架,并根据国家经济社会发展的实际水平和阶段,确定政府必须直接提供和可以通过间接保证方式(所谓可以借助市场等主体通过“授权、特许、合同外包、购买服务、公私协作、凭单制、志愿服务等”方式)提供的基本公共服务的具体内容和标准,逐步完善市场机制,推进“党的领导、政府负责、企业分担、社会参与的多元化公共服务供给主体”格局的形成和完善。这是实现基本公共服务均等化可持续发展的必然要求和可操作的具体条件。值得注意的是,基本公共服务市场化并不意味着政府基本公共服务均等化“总负责”责任的市场化,因为市场“尽管有它不可怀疑的力量,但是它仍不足以确保许多牵涉人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现”。而且公共服务提供市场化并不是在所有国家和所有发展阶段具有普适性意义,特别是在我国市场机制尚不健全、非营利组织和非政府组织等中介组织发育不足、社会服务与管理水平较低的现实条件下,基本公共服务市场化只能是政府主导的、具有合理限度的市场化。事实上,我国基本公共服务提供领域产生诸多问题的根本原因并不在于市场化不足,而在于政府在有些领域的过度市场化和对市场的监管不力。因此,政府不仅要担负其必须担负的基本公共服务均等化的直接提供责任,还应切实担负起对市场监管的职责,从而真正承担起基本公共服务均等化“总负责”的责任。⑧

  思路七:区域战略,以区域产业转移联动多元转移支付。

  区域间因地区自然条件和文化背景等差异,导致区域经济发展状况不平衡。这就要求要形成区域间相互促进、优势互补的互动机制。在完善生产要素流动机制的同时,着力促进劳动力在全国的合理配置,逐渐消除区域分割:充分发挥市场机制的作用,优化引导产业在区域间的有序转移;逐渐探索区域合作的途径和方式,规划协调好区域政策。这主要是从提高区域经济发展水平角度进行的分析,因为只要经济搞上去了,对基本公共服务的供给就会随之升高。但另一方面还要坚持中央政府对地方政府,上级政府对下级政府的纵向转移支付;同时,探索同级政府不同发展水平间横向转移支付。也就是说区域间互助,鼓励发达地区带动后发地区的对口支援、社会援助等帮扶方式。具体做法如采用政府间互相提供免费的公共服务:转移政府服务,将对本地居民提供的服务项目和资金等一并转移给异地政府;加强政府间协调,互免额外收取公共服务费用,互享同等公共服务待遇;在公共安全、环境保护等领域政府之间相互协作等。另外,基于政府基本公共服务的财力标准,政府应充分发挥财政转移支付对公共服务均等化的调节作用,逐步缩小税收返还和原体制补助范围,不断提高一般性转移支付的比例,而且还要进一步降低专项转移支付的比重,强化对资金使用的监督和评估以及推进转移支付制度的透明化与规范化,确保经济落后地区政府具有提供基本公共管服务所必需的财政能力。如此的双向联动,以区域间的产业转移联动多元转移支付实现基本公共服务均等化。

  思路八:城乡战略,政府与乡村社会的协作供给。

  城乡分治的二元结构导致农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位,公共财政对农村基本公共服务投入不足,城乡居民的发展机会和社会地位仍有很大不平等。但是,农民的自治能力有一定加强,而且利益表达渠道逐渐健全,农民逐渐成为乡村社会的主体。因此,有可能也有必要通过政府和乡村社会的协作供给,即通过政府的倡议和乡村社会的协作配合共同供给基本公共服务。(这里要明确,乡村社会是指由村民互助协作形成的共同体,不是简单地村庄单位)对于基本公共服务的供给,必须坚持政府主导,避免过度市场化带来的不公平分配等问题。但是,政府不是也不可能是所有公共服务的唯一的或最适当的提供者。从经济学角度考虑,政府并不是在所有公共服务的提供中都拥有最高的效率,更何况,如市场一样政府也会失灵,因此需要引入社会参与机制。它可运用“政府之所长,即筹集各种资源,通过民主政治程序设定社会需要的优先目标。与此同时,又利用私营部门之所长,组织商品和劳务的生产”。如农村中小型基础设施建设方面,可以探索政府出“大资”、乡村社会集资出“小资”共同建设;义务教育方面,实行政府和乡村社会协作,政府管理、乡村社会配合的局面;公共医疗水平方面,国家承担支出责任,乡村社会适当地配合等。通过参与和推动乡村社会共同体,它可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感,而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿。⑨

  

  参考文献

  ①方东霖:《公共财政与基本公共服务均等化》,载于《生产力研究》2011年第10期。

  ②欧文汉:《我国基本公共服务财政保障机制的情况及对策》,载于《预算管理与会计》2012年第9期。

  ③黄英:《我国基本公共服务均等化问题研究》,载于《经济纵横》2012年第7期。

  ④孙戬:《基于基本公共服务均等化的财政政策分析》,载于《经济问题》2012年第6期。

  ⑤李文军:《北部湾基本公共服务均等化研究》,载于《广西财经学院学报》2012年第4期。

  ⑥丁元竹:《基本公共服务均等化视角下的收入分配体制改革》,载于《中国发展观察》2012年第11期。

  ⑦张帆:《基于财政分权理论对我国公共服务均等化理论研究》,载于《财政监督》(综合版)2012年第15期。

  ⑧杨弘、胡永保:《实现基本公共服务均等化的民主维度》,载子《吉林大学社会科学学报》2012年第7期。

  ⑨宋西雷:《基本公共服务均等化:认识视角与战略选择》,载于《中国国情国力》2012年第3期。

    进入专题: 基本公共服务均等化  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/67137.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统