根据国家统计局最新公布的数据,2003年～2012年，我国的基尼系数先扬后抑，2008年达到高点0.491，其后逐年回落，至2012年为0.474,居民收入差距仍然较大。西方国家居民收入差距的缩小主要通过再分配环节来实现，在我国，税种收入在总税收中的比重过低，税收公平分配功能有限，调节乏力。甚至某些再分配政策存在逆向调节，使居民收入差距难以有效缓解。因此，有必要进一步加大国民收入再分配的改革力度。

一、国民收入再分配收入端存在的问题

（一）个人所得税调节收入分配力度弱化

一是错调。税收调控收入分配的对象出现错位。如个人所得税原本是针对高收入群体而设计的，但由于税制设计不科学、不合理，使工薪阶层成为其主要征收对象，从而一定程度上加剧了收入差距的扩大，影响了收入分配的公平性。

二是漏调。税制对高收入者的收入调节作用乏力。我国初次分配环节秩序混乱，个人收入中不合理、不合法的灰色及黑色收入大量存在，而政府难以对其来源及数量掌握全面的信息，使得 大量高收入者的灰色、黑色收入游离于个人所得税之外。

三是偏调。来源不同的收入征收税赋有偏差。我国现行个人所得税征收模式采用国际上很少采用的纯粹分类所得税制，容易使收入相同者由于所得来源不同而导致税负不同，不利于实现普遍、平等纳税。

四是弱调，我国个人所得税调整力度较弱。

（二）企业所得税调节能力有限

一是所得税征管体系影响税收调节功能。企业所得税由国税和地税两家同时征管，强化了企业对政府的依附性，弱化了所得税的宏观调控作用，不利于现代企业制度的建立。

二是所得税税制的复杂性导致了调控手段的不力。企业所得税是各税种中专业性最强、纳税处理及税收管理最为复杂的税种之一。就税务机关而言，征收手段、税务管理员的业务能力制约了税收的调控作用：就纳税人而言，所得税的申报内容复杂，税收规定与企业财会制度差异较大，纳税人掌握起来有一定难度。

三是内外资企业所得税两套税制扭曲了税收的调节功能。税前扣除内外有别，致使内外资企业间实际税负差异较大，外资企业税前扣除标准宽、限制少，而内资企业普遍存在成本费用补偿不足问题。

（三）财产税缺失

财产税通常包括房地产税和财产转移税。后者主要指遗产税和赠与税。发达国家财产税在地方税收中占据重要的位置。我国的财产税收只占地方税收和地方政府收入的一小部分，没有体现出在地方财政中的主体地位。

我国现行的财产课税税种严格说来只有房产税、土地使用税、契税、车船税和土地增值税等。遗产税和赠与税在体现鼓励勤劳致富、反对不劳而获方面有着重要的作用，是世界各国通用的税种。我国虽然已经把这两个税种列入了立法计划，但至今也未开征。与此同时，财产税税基窄、征收面不宽，影响其功能的充分发挥。

（四）社会保障基金隐患多

一是社会保障资金缺口大。2011年，养老金总缺口达到766.5亿元。同时，地区间基金运行情况差距较大。在32个省级统筹中，如果不计算财政补贴，2010年有17个省份当期基金收不抵支，缺口达679亿元：2011年，收不抵支的省份缩减到14个，但收支缺口进一步扩大，且收不抵支的规模有发展的趋势。

二是社会保障资金缺乏稳定、可靠的筹措渠道。社保资金来源单一，单靠征缴的基本养老和失业保险基金等难以满足日益增长的支付需求：加之社会保障方面的立法不完善，社会保障基金的征缴面窄，个人、企业与其他经济单位不缴、拖欠现象严重，但又缺乏相应管理措施。

三是社会保障资金安全存在隐患，条块分割的社会保障管理体制，使社会保险基金的管理分散、缺乏监督，极易导致中央出台的政策、法规、条例等失去约束力，造成管理机构繁多、监管不力，甚至一些地方政府随意提高缴费率、挪用和浪费社保基金，危及社会保障资金的安全。

二、国民收入再分配支出端存在的问题

（一）社会保障存在一定的“逆向调节”现象

一是社会保障制度不完善，覆盖率较低。世界各国社会保障的覆盖率平均达60%以上，中等收入国家达70%以上，发达国家达80%以上，而我国目前养老保险、失业保险、医疗保险的覆盖面小，覆盖水平低，社会保障总体水平仍然不高，从而制约了社会保障调节收入分配差距功能的发挥。

二是财政的社会保障支出在城乡间分配不合理。受城乡二元结构的影响，我国的社会保障资金大多投向城市，用于农村社会保障的公共支出较少，从而造成目前我国农村社会保障制度的不健全，城乡居民收入差距不断扩大。

三是一些社会保障措施拉大了居民收入差距，城镇实行的住房公积金制度，用人单位是按工资的一定比例缴存的，由于我国行业之间、企业之间的工资收入差距悬殊，没有起到收入再分配的作用。目前，农民工虽然也被统计在城镇化率里，但享受的社会保障却与市民相差甚远，其参加养老保险、医疗保险、工伤保险的比重不到20%,失业保险的比例不到10%。

四是行政事业单位离退休项在社会保障总支出中占比过高。行政事业单位离退休费用在我国社会保障支出中的比重占1/4还多，与受益面更广的社会保险在财政社会保障支出的比重相当，从而造成一部分人享受高福利待遇，另一部分人却很难受益。收入再分配在不同对象之间的分配差距，不利于社会公平和稳定。

（二）公共产品供给在城乡之间严重不均

一是教育支出仍存在着规模不足、结构失衡的状况。由于城乡二元经济结构的存在，财政预算中教育支出也存在着城乡间不均衡的现象。与城市相比，我国农村的义务教育条件和水平仍较落后，影响农村义务教育的发展和教育公平的实现。

二是城乡之间卫生经费投入存在较大差距，其根源在于财政预算中卫生支出不足且城乡间分配不均衡。2007年，占总人口近60%的农村居民拥有的政府提供的卫生资源仅有32010.40%左右的城市居民却拥有68%。与此同时，城市居民人均拥有的卫生费用也是农村居民的4倍左右。另外，财政在农村卫生支出的构成中，对农村医疗卫生机构补助支出由2001年的80%下降到2007年的52%。正是由于卫生资源偏向城市，导致农村基层医疗机构的医疗服务得不到有效改善，加大了城乡收入差距。

（三）政府的经济事务和一般公共服务支出挤占了民生支出

2008年，我国政府的经济事务支出所占比重高达21%,而同年美国、法国、德国这一比重都在10%以下，只有韩国和我国基本持平。我国一般公共服务支出占全部财政支出的比重也高于上述4国。民生支出领域中，我国只有教育支出所占比重较大(14.4%)，高于法国的1 1.20/0和德国的8.8%，但医疗卫生支出、社会保障与就业支出所占比重却远低于其他国家。

正是由于我国财政在经济事务方面的支出大、在一般公共服务方面的支出多，重复建设屡见不鲜，挤占了有限的财政资源。

（四）中央对地方财政转移支付调节收入分配的功能较弱

我国目前实行的是单一的纵向转移支付制度，尚没有建立地区之间的横向转移支付制度，财政转移支付规模偏小，转移支付模式单一，难以承担均衡地区间财力的重任。相对于地方对均衡财力的实际需要而言，中央对省级政府转移支付的力度不足，且转移支付制度的形式单一，目前只有10%左右属于均等化转移支付，作用非常有限。

三、对策建议

（一）突出财政收入再分配的地位

目前，我国居民收入差距不断扩大的主要原因，是财政的收入再分配功能弱化，以财政为主体的再分配作用不突出。因此，必须提高财政收入再分配的地位，准确把握财政功能的定位，明确财政收入再分配的目标，制定符合我国经济社会发展要求的财政收入再分配原则。

（二）优化税制结构

一是个人所得税制要贯彻公平税负原则。真正使个人所得税以调节高收入、体现公平为目标。在对高收入者加大征税力度的同时，在税收制度上真正体现对低收入者的必要保护。

二是财产税要加强对收入存量的调节，、应尽快开征财产税，结束财产保有环节无税状态，从而建立起收入和财产环节全方位调节贫富差距的直接税税制体系。

三是调整企业所得税。可考虑在降低中小企业的所得税水平同时，提高对大型企业特别是垄断性企业的所得税税率：提高国有企业利润上缴国家的比例，以反映其所有权属性，并将这部分利润用于改善民生和社会保障：加强个人所得税与企业所得税之间的协调，避免个人所得税与企业所得税重复征收问题以及通过收益转移导致的偷漏税问题。

（三）推进财政转移支付制度改革

一是加快转移支付的立法进程。以立法的形式明确财政转移支付制度的内容、具体用途、监督形式、处罚规则等。

二是依法调整当前的财政转移支付形式，统一转移支付标准。调整转移支付方式，从单一的纵向逐级转移方式转换为纵向全面覆盖式转移与横向转移并用方式，建立规范的政府间转移支付制度，缩小税收返还和专项转移支付规模，扩大均等化转移支付规模。

三是加大中央对地方转移支付的规模和力度。加大对贫困地区的转移支付。

（四）完善社会保障体系

一是健全最低生活保障制度。把加快推进农村社会保障制度的建立放在突出的位置，探索建立农民T养老保险和多种形式的农村养老保险制度，推进新型农村合作医疗制度，研究建立农村老龄人口生活补助制度。继续推进和完善城市以养老、失业、医疗保险为重点的社会保障制度，健全最低生活保障体系。

二是扩大社会保障覆盖面。将更多的社会成员特别是中低收入者纳入社会保障体系，尽快把农民工、失地农民、灵活就业人员纳入到社会保障体系中来。在增加社会福利的同时，采取措施促使低收入者的实际收入增加，缓解收入分配的不平衡。