曹旭东:香港政党政治的制度空间

选择字号:   本文共阅读 1359 次 更新时间:2013-05-15 20:28:47

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曹旭东  

  

   三、为何限缩政党政治的空间

  

   基本法和回归后特区的宪制安排都对政党政治发展持消极态度,尤其是回归后的宪制改革直接表达限缩政党政治空间的态度,其原因何在是值得分析的问题。笔者认为,限制政党政治发展既与中国避免争执的传统和臣民文化有关、又与对西方国家政党政治的不认同有关,而这种观念意识体现在了以保证“繁荣稳定”为主导理念的政制发展设计中。

   (一)避免纷争的传统、臣民文化以及对西式政党政治的不认同

   中国传统文化向来讲求“以和为贵”,纵然背地里有纷争,也讲求表面上要“一团和气”,不到迫不得已谁也不想撕破脸。避免纷争是中国人的惯常心理,因而厌讼、息讼是大家对待私人纠纷的一般态度,传统规则最重要的功能不是别的,而是定纷止争。不仅对于私人纷争持排斥心理,对于党派之争人们也是讨厌的。“党”在人们的心目中是个贬义词,“君子不党”显示出人们对结党行为的不屑,“结党营私”、“党争”、“党同伐异”都体现了人们对小团体谋私利的厌恶。政治在一般人眼里不是别的,就是“挑是非”、“惹争议”、“明争暗斗”、“利益争夺”等等的纠纷现象[31]。如果这些纷争是非公开的,大家勉强还可以接受,这样至少可以维持表面上的和谐;可是如果纷争被抬上了桌面,人们便很难能接受了。中国传统中还有一个重要的特征是臣民文化。臣民文化中强调的是被统治者的服从和秩序,与之对应的是统治者的仁慈和爱民。臣民文化之下,人们并没有什么政治上的主体意识,大家普遍接受这样一种被统治的状态,唯一的期待和要求就是明君和清官。避免纷争的心理和臣民文化的传统与政党政治恰恰都是相抵牾的,政党政治要求人们提高政治意识和主体意识,要求人们积极的参与政治,更重要的是要把政治竞争拿到台面上来,在一个公开的环境中声明主张、与对手辩论、争取支持等,这自然与传统文化中低调内敛的政治形象不符,也与接受统治和顺从的习惯不符,更与表面上要维持和气、私底下可以竞争的规则不符。

   除了传统文化,大陆对于西方式政党政治并不认同。大陆的官方意识形态为马克思主义,马克思主义认为政党总是归属于一定的阶级,[32]而西方国家的政党政治就是资产阶级争权夺利的斗争,马克思主义认为国家政权应该由工人阶级掌握,在这个理念指导下,参考苏联的政党体制,大陆实行的是共产党一党执政多党参政的政党体制。对于香港,1987年4月,邓小平会见基本法起草委员会委员时明确指出:“香港的制度不能完全西化,不能照搬西方的一套。”[33]这其中自然包含着不能实行政党政治的指示。虽然近年来意识形态日渐开明,但对西式政党政治仍然经常有如下评价:两党之间的缠斗是“公说公有理、婆说婆有理”,为了反对而反对、意气之争;政党选举时经常给选民开空头支票,当选后无法兑现也不能受到惩罚;政策方针不能够连续、不利于总结施政经验,政治折腾;多党之下的竞争则不确定性更大,执政联盟经常瓦解,导致政府倒台,政局动荡。[34]不可否认,西方的政党政治存在这些极端情况和弊端,但是如果只看到这些极端情况和弊端就是以偏概全了。

   (二)“繁荣稳定”主导的政制发展设计理念

   繁荣稳定是指经济繁荣和社会稳定,作为东方明珠的香港,最耀眼的当然是她繁荣的经济,不论是英方还是中方最看重的都是保证香港的经济繁荣,但经济繁荣绝不是孤立的,香港是靠稳定起家的,社会稳定是经济繁荣的前提,而在回归进程中,社会稳定就显得更为重要。撒切尔夫人曾在会谈中威胁说中方接手会带来“灾难性的影响”,邓小平回应,假如有灾难,我们要勇敢面对,作出决策。[35]这个灾难不外乎经济崩盘和社会剧烈动荡,保证经济繁荣和社会稳定也可以说是针对英方威胁的防范策略。要保证香港繁荣最关键的就是要保证投资者的利益,要让投资者放心,防止投资者、特别是大资本家、大工商业家移民撤资。维护社会稳定则是多层次的,一方面是防止英国的军事动作,另一方面则是维持政治状态的稳定。保证政治状态的稳定也就成了政制发展设计的指导思想。保证政治状态的稳定意味着一种保守,意味着不能过快变动现行的政治体制。香港原有的政治体制是港督制,是一种强行政主导模式,传统香港社会基本没有民主可言,要维持政治状态的稳定就要维持这种弱政治化状态、控制政治化的发展速度,所谓弱政治化状态就是较少有民主参与,民主化程度较低。过快政治化就是过快民主化,民意机构与行政机构之间是有张力的,过快的民主化意味着民意机构强势,行政机构相对会变得弱势。过快民主化会引起两方面的问题:其一可能引起社会动荡,毕竟香港并无民主经验,对于民主游戏怎么玩法大家都很生疏;其二社会上层担心中下层参政、执政改变现状,大搞“免费午餐”,大量增税,会令香港丧失赚钱天堂的优势。因而香港社会的民主化、政治化过快一来直接损害社会稳定,二来间接损害经济繁荣。基于这个考虑,邓小平提出政治发展要“一步一步走”,这个理念也得到了英方的赞同,卫奕信总督的用词是“循序渐进”,邓小平立即公开表示同意,于是“循序渐进”取代了“一步一步走”的提法。[36]保证繁荣稳定的指导思想导出了循序渐进的政制发展理念,这个理念被《中英联合声明》确认,并且被《基本法》贯彻。如果说一国两制的方针是保证香港回归后依然能够按照自己的路走,循序渐进则规定了香港的政制发展道路应该怎么走。

   (三)政党政治效果与基本法理念的冲突

   由于传统观念和成见,政党在人们眼中就是把社会搞乱套的团体,他们可能对不该发表立场的事情发表立场,可能不该较真的时候较真,把一些细微的纠纷舞弄成天大的问题,把社会经济纠纷变成公共议题,[37]政党的所作所为实际上起到的效果就是吸引人们参与政治,导致社会的政治化加速。这个效果显然与循序渐进指导下政治化减速的理念正相抵牾。循序渐进的理念在基本法制定过程中转化为一项立法原则:保持香港原有政治体制中的一些优点,并逐步发展适合于香港情况的民主参与。[38]这一原则涉及到政治体制和民主发展两个方面,立法者期望通过这两方面的努力将政党政治从香港政治生活中排除。时任国务院港澳办副主任的鲁平就曾公开表示:香港不需要发展政党政治。之所以敢说香港不需要发展政党政治是因为他认为基本法可以找到替代机制。立法者认为香港原有政治体制中强行政主导+高效的公务员体制+咨询制度有其优点。香港经济之所以能够发展到如此繁荣的程度,又同时能够保持社会稳定,与这个体制密切相关,因而基本法也期望设计一个类似的制度,即权力强大的行政长官+政治中立的公务员体系,居中调停各种利益冲突[39],这样就能够保证不需要政党政治的运作也能很好的管治香港,避免政党政治带来的各种弊端。而将民主化进程控制在一个低速状态下,能够保证政党政治也处于低速发展的状态,不至于有很大的政治参与空间,这样能够最大限度的保证循序渐进,保证回归后的体制最大限度的汲取和保留原有体制的优点,防止选出非爱国、爱港人士担任行政长官,最有力的保证繁荣稳定。

   基本法对政党政治是排斥的,但是这种态度却是通过迂回的方式表现出来的,一方面寻找替代性制度设计,另一方面控制民主化的速度。不管怎么讲,这种表达方式还是比较委婉的,更多要表达的意思是香港不需要政党政治,而回归之后香港特区新制定的法律及有关宪制改革则直接表达了要对政党政治加以限制的态度,笔者认为原因主要在于两方面,其一是六四事件的影响,其二是彭定康政改的影响。六四事件之前民主激进派已经有了组织雏形,六四事件中,支联会影响巨大,中央发现组织起来的政治力量是非常巨大的,甚至会对政权稳定造成威胁,于是基本法加入了第23条,规定香港政治组织不能与外国政治组织建立联系,此时基本法使用的概念仍然是政治组织,没有明确提及政党,这或许与其仍然不愿意明确承认政党的基本法地位有关。23条立法明确传递了不希望类似强大组织的存在的愿望。彭定康政改之后,政党政治空前活跃,立法机构地位明显提升,这令中央认为回归后如果不限制政党政治发展必然会威胁基本法确立的行政主导以及香港的繁荣稳定。基于这两个情况的刺激,特区明确了限制政党政治发展的态度。

  

   四、结语

  

   香港关于政党政治的制度安排不仅关系到政党政治的发展,而且关系到香港整个政治制度的运行。政党本来应该成为连接行政长官和立法会的纽带性力量,但是在目前的制度空间下,政党无法起到这个作用,行政长官和立法会关系理不顺是导致政府经常陷入管治危机的最重要原因。政党是追求公权力的组织,但当下制度却在限缩政党实现其目的的空间,这必然产生张力。理顺行政立法关系是目前香港亟待解决的问题,也是双普选实施后的重大问题,而政党政治的制度空间则是破解这个问题的关键。很多时候制度安排并非简单的对错问题,它有时代因素和政治考虑,至少香港问题上如此,要改进制度,首先要准确的描述制度状态及其成因,不可盲断。

  

   曹旭东(1984—),男,山东临沂人,北京大学法学院2009级博士研究生。

  

   【注释】

   [1]该分析框架受到金耀基先生论述的启发。参见金耀基:《香港政治特性及其民主发展》,载金耀基:《中国政治与文化》,牛津大学出版社1997年版,第63页。

   [2]参见关信基:《香港政治社会的形成》,载刘青峰、关小春编:《转化中的香港:身份与秩序的再寻求》,中文大学出版社1998年版,第100-101页。

   [3]周建华:《香港政团发展与选举(1949—1997)》,香港迷思达蕾科艺公司出版2003年,第18页。

   [4]同前注2,第102页。

   [5]金耀基:《行政吸纳政治:香港的政治模式》,同前注1,金耀基书,第21-43页。

   [6]马嶽:《香港政治发展历程与核心课题》,香港中文大学出版社2010年版,第23页。

   [7]参见同上注,第17页。

   [8]同前注1,第63页。

   [9]许家屯:《许家屯香港回忆录》,联经出版事业股份有限公司1993年初版,第193页。

   [10]金耀基:《一国两制:一个考验中的构想》,同前注1,金耀基书,第11页。

   [11]Joseph Y. S. Cheng. “The Post-1997 Government in Hong Kong”, Asian Survey, 29 August 1989, p.733;South China Morning Post, 31 October 1989, p.1. 转引同上,第11页。

   [12]同前注10,金耀基书,第12页。

   [13]同前注6,第33页。

   [14]同前注3,第131页。

   [15]这使得有投票权的人数达到270万,与全部选民350万相差不远了。

   [16]同前注6,第31页。

   [17]肖蔚云:《论香港基本法》,北京大学出版社2003年版,第218-228页。

   [18]同前注10,金耀基书,第17页。

[19]1995-1997年,议员提出了53条议员条例修正案,其中26条获得通过。这53条修正案,已经占了该会期立法局处理总法案的23.2%;而接近一半的通过率比起英国下议院私人条例草案大约10%的通过率,更是高出甚多。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2013年第2期

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