曹旭东:香港政党政治的制度空间

选择字号:   本文共阅读 1359 次 更新时间:2013-05-15 20:28:47

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曹旭东  
民主派占立法局半壁江山,行政机关不再享有立法局的大多数支持,只能在不同政策议题上和不同政党建立随机联盟,因此,1995-1997年可以说是历史上香港立法机关影响最大的一段时间。由于政府无法掌握立法局的大多数,党派之间的联合可以否决所有政府提案(包括财政预算、法案、法案修订和拨款申请)、修订政府提出的法案以及通过议员条例草案。回归之前,只要不涉及增加政府开支,议员可以自由的提出条例草案,一旦获得立法局通过及总督签署,便成为香港法例,政府必须遵守。议员条例草案因而成为立法局议员推动不同于政府政策的有效手段。[19]这段时间内立法局和局内党派影响政府的能力大增,立法局由“极少权力”变成“边缘性”权力,或从“政策质询型”走向“政策影响型”的议会。[20]这段时间也是政党政治最活跃的时期,尤其是民主派政党,有多数民意撑腰,影响很大,相比来讲亲中央的建制派政党则逊色一些。

   (四)回归后:循序渐进指导下的降速供给

   过快的民主也不是好事。彭定康的“三违反”政改方案,让香港政治社会过早成熟,这自然是不能被接受的,基本法实施以及中国政府采取的回应措施使得香港政治发展回归到循序渐进的轨道上。中国宣布取消立法会“直通车”安排,1995年的立法局议员不能直接过渡到回归后的立法会议员,立法局议员1997年6月30日全部“下车”,中央委任400人选举委员会选出60名临时立法会议员。这可以说是对彭定康方案的最直接否认。基本法是以循序渐进为原则设计的,如果说彭定康的政改方案是在踩油门加速,基本法的实施则可以看作是刹车机制的启动,当然加速和减速是相对来讲的,如果没有彭定康的政改,基本法是可以与回归前的政治发展相衔接的。在政治供给降速的时候,政党政治的活动空间自然也被压缩。另外,特区一些新的宪制安排和改革都在有意的限制政党政治的发展。具体请看下面的分析。

  

   二、“刹车”之后:半政党政治

  

   (一)基本法的“刹车”机制及其影响

   基本法对政党政治起到刹车作用的制度有以下几个方面:(1)规定行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选举产生,短期内不会直选产生。选举委员会的人数分别是:第一届400人;第二、三届800人;第四届1200人。(2)关于议员个人的提案权,基本法规定,议员不可提出有关公共开支、政治体制和政府运作的草案,如果提出的草案涉及政府政策,提出前必须得到行政长官的书面同意。(3)点票机制方面,议员提案和政府提案享受的待遇不同。议员提出的议案、法案及对政府法案的修正案,需要由功能界别议员和直选议员同时过半数通过;政府提案则不需要分组点票,总体过半数即可。(4)立法会议员产生沿用复合型选举体制,包括直接选举、功能界别选举和选举团选举。直至2012年9月份的立法会选举仍然是直接选举和功能界别选举各占一半。

   基本法的制度设计限缩了政党的活动空间,在具体实施过程中达到了控制政党政治发展的效果:(1)行政长官由选举委员会产生,选委会人数相对较少,其构成人员以爱国爱港派为主,这就保证了中央对选举委员会有足够的影响力和控制力,因而政党在选举行政长官过程中能量十分有限,即使2007年泛民主派代表梁家杰获得了提名资格,2012年民主党主席何俊仁也成为行政长官候选人,但是从选举结果可以清楚的看到,政党活动在选举行政长官过程中只是陪衬。(2)对议员提案权的限制和分组点票机制实际上是在弱化立法机关的地位,基本法设计的或者期望达到的是“行政主导”体制,回归前经历了彭定康政改,立法机关地位空前提升,成为政党政治活动的中心,同时对行政权构成足够的制约。回归后要改变这种局面就需要限制立法会的地位,也就是限制议员影响政府的能力,议员影响力的下降自然导致政党、特别是民主派政党影响力下降。有这样一组数据能够说明问题:其一,1998年至2004年间,议员共提出29个议员条例草案,其中12个议员提案被通过,仅占所有提案456个的2.3%,而1995-1997年的比例是23.2%,相距甚远。其二,议员修正案成功通过的比率,1995-1997年达到了71%,1998-2000年为14.7%,2000-2004年仅为10.1%。[21]其三,1998-2008年,立法会共有137个动议辩论在分组点票机制下被否决,其中85项原本得到立法会大多数议员的支持,却在分组点票机制下被否决。[22](3)功能组别的存续限制了政党功能的发挥。相比分区直选,功能组别选举是“小圈子”选举[23],候选人一般情况下不需要政党动员选民来支持选举。而且有些时候,政党背景对于候选人来说可能是负担,因为政党关注的利益和政策取向有可能和候选人的职业利益相冲突,这种情况下,候选人一般会选择倾向于保护职业利益,这样会损害政党纪律和团结程度。回归后,功能组别的选举中,约一半当选议员是无政党背景的独立候选人。[24]这说明政党在功能组别选举中的作用有限。

   (二)特区宪制改革及其影响

   如果说基本法的制度安排是结构性的,特区的制度安排则可以看作是一种具体的匹配性制度安排。特区在回归后主要有三方面的宪制改革影响了政党政治发展,分别是(1)《行政长官选举条例》的有关规定;(2)立法会地区直选改用比例代表制;(3)解散市政局和区域市政局。下面分别论述[25]:

   1、《行政长官选举条例》规定行政长官不能有政党背景

   1996年10月香港特别行政区筹委会通过的《第一任行政长官人选的产生办法》第4条规定:“有意参选第一任行政长官的人应以个人身份接受提名。具有政党或政治团体身份的人在表明参选意愿前必须退出政治团体。”这是中央第一次明确表示行政长官去政党化。2001年立法会制定《行政长官选举条例》,该条例第31条规定在行政长官选举中胜出的候选人需要公开声明他不是任何政党的党员,并且保证在任期内不会成为任何政党的党员。这一规定从形式上否定了香港政党党员担任行政长官,也就从形式上否定了香港政党可以成为执政党。更为重要的是,在实际提名中,选举委员会所提名的有竞争力的候选人均没有政党背景,不论是董建华、曾荫权,还是梁振英、唐英年皆如此,没有出现过当选后再退党的情况,这就保证了行政长官与政党之间既没有形式上的隶属关系,也没有实质上的联系。于是,香港政党既不能成为执政党,也不能成为政权党[26]。另外,在这个理念指导之下,中央政府的香港代表——行政长官在委任主要官员及其他重要公职的时候,极少选择政党成员;公营机构或咨询委员会中,政党成员也只占很少部分。[27]

   2、比例代表制取代单议席单票制

   彭定康政改在地区直选的时候采用单议席单票制,该选举制度即所谓的“胜者通吃”,有利于大党发展,彭定康的目的是让民主派政党继续做大,以便在政局中更有影响力。这自然是中国政府不能接受的,中央本来就不期望香港发展政党政治,更不希望民主派做大,香港特别行政区筹备委员会将第一届立法会选举制度的决定权基本交给了特区政府,1997年7月8日,特区行政会议通过第一届立法会产生办法,决定采用“比例代表制”,在计数方法上采用的是最大余额法和黑尔基数法[28],比例代表制不利于大党发展,令民主派政党能够取得的议席数减少。比例代表制也是现在香港政党林立的重要原因,而政党林立有一个重要的政治效果就是没有一个政党能够取得足够大的社会影响力,进而在立法会获得足够多的席位来影响政府。

   除此之外,比例代表制一些配套措施方面,香港也没有做出有利于政党政治发展的规定。马嶽和蔡子强指出,一般采用比例代表制的国家都会采取连串配套措施巩固政党政治发展,包括:制定《政党法》,只容许已经注册一定时间的政党参选,限制独立候选人及一些临时性政治组合的参选空间;把公共资源(如选举宣传广播时段)及选举经费现金津贴等,只分配给政党及其候选人;容许候选人利用电子媒体播放宣传广告,使财政相对宽裕的政党能够间接得益。[29]这些措施在限制政党政治发展的香港自然都没有被引入。

   3、解散市政局和区域市政局

   1999年市政局和区域市政局被解散,这对政党资金来源、政党培养人才和继承造成相当影响。两个市政局被看作是政治发展道路上的中间环节,实力较强的区议员可以参选市政局或区域市政局,以为将来参选立法会打基础。另外,两个市政局在市政和文康活动及设施方面有一定的决策权,薪金也不俗,可以说是年轻人从政的一个良好平台。“杀局”后,部分议员顿时失业,只能另谋生计,削弱了政党“第二梯队”的培养,对于民主派和建制派政党都有较大影响,尤其对于资源相对紧张的民主派影响更大,因为民主派政党的资金来源有相当一部分靠的是议员按比例上缴的薪金,议员人数减少直接影响资金来源。“杀局”也影响了年轻人加入政党及参加地区议会的积极性,因为在区议会从政的影响力是很小的,一个立法会选区平均包括80个区议会选区,区议员如果不能到中级平台上锻炼,而直接与立法会候选人竞争,胜算很小。[30]年轻人从政热情的降低一方面影响了政党的长远发展;另一方面也影响了香港政治人才的成长。

   (三)香港的“半政党政治”状态

   经历了基本法和特区新的制度安排之后,香港政党政治处于什么样态?笔者认为可以从政党与公权力的关系角度进行分析。在制度上,政党与公权力的关系结构有以下几种状态:(1)政党可以透过选举获得行使立法权和行政权的资格,并且可以影响司法权,也就是说,制度允许政党全面染指公共权力,并且不在政党通往公权力的道路上设置障碍,此种状态下的政党政治可以称之为“全面政党政治”。(2)政党可以透过选举获得部分行使公权力的资格,也就是制度设计层面否认政党有资格透过选举染指全部的公共权力,或者在政党获得部分公权力的道路上设置障碍,那么政党政治也必然受限于制度划定的范围,此时的政党政治状态并不是全面的,可以称之为“半政党政治”状态。(3)如果制度上根本不允许政党有通过竞争获得行使公共权力的资格,或者根本不允许政党存在,那么政党或政党政治只可能是非法存在,甚至是不存在,此时是“无政党政治”状态。

   从这个分析框架出发,观察香港政党政治状况,可以发现香港政党政治处于“半政党政治状态”。具体理由如下:(1)行政长官不能具有政党背景,这就否认了执政党的存在。实际政治运作中,香港政党也没能成为政权党。另外,由于行政长官由选举委员会选举产生,中央这个政治过程有较强的调控能力,政党政治在此过程中基本无效。(2)立法会仅有一半议席由直接选举产生,也就是说政党政治在立法会的无障碍活动领域是二分之一,另一半功能界别领域,政党政治的活动是有事实上的障碍的。(3)立法会的整体地位下降,相比而言,行政权处于主导地位,政党又不能分享到多少行政权,这使得政党的实际影响力也随之下降。(4)对司法权的影响方面也相对较弱。香港特区法院的法官根据当地法官和法律界及其他方面的知名人士组成的独立委员会推荐,由行政长官任命。终审法院的法官和高等法院的首席法官任免,须由行政长官征得立法会同意,并报全国人大常委会备案。虽然立法会能够对司法权起到一定影响,但主要影响力还是掌握在行政长官手里。(5)具体制度安排上,政党政治发展也受到阻塞,比例代表制取代单议席单票制目的是为了促进小党、削弱大党,大党被削弱意味着政治力量被分散,也就意味着政党政治的最大影响值被降低,而取消市政局和区域市政局对政党的人才培养和梯队建设都有直接影响。因而,不论是宪制结构安排和具体制度设计上政党政治都受到限制。简而言之,在当下制度设计中,香港政党既不可以成为执政党或政权党、也不能在立法机构有充分的平台竞争和博弈,在通向公权力的道路上也受到间接的限制。

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本文责编:川先生
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文章来源:《法学》2013年第2期

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