常安:“失败的遗产”之宪政悖论解读——国家建构视野下的清末民初地方自治

选择字号:   本文共阅读 1007 次 更新时间:2013-04-22 21:52:37

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  就是国家权力的垄断化与集权化或者说中央权威的不受挑战、国家认同高于地方认同。也许正因为如此,尽管清末民初的地方自治从初衷上来讲无论是凝聚民力,还是改善地方治理状况,乃至优化中央地方关系都可以说是值得理解和赞许的,但在缺乏一个统一、稳定、有效的中央政权的情况下,试图先从地方做起注定是本末倒置、缘木求鱼。

  四、谁之自治:军绅体制下清末民初地方自治的政治实质与宿命

  在时下的宪政理论中,地方自治被视为一种团体自治式的基本权利,而在清末的地方自治风潮中,地方自治同样被朝野上下视为实现民权的基本途径。但很大程度上,他们所主张的自治,实际上很难称得上是真正的公民自治或者人民自治,更准确的说法应该是“士绅自治”。在晚清关于地方自治的相关学理讨论和政治实践中,尽管号称伸张民权,但却对当时民权之最重要的一环------选举权与被选举权加以严格限制,如1908年7月颁布的《咨议局章程》中就明确规定,只有“在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者”,有选举咨议局议员之权,“寄居本省满十年以上,在寄居地方有一万元以上营业资本或不动产者,亦得有选举咨议局议员之权”[32]。及至民初,在沸沸扬扬的联省自治风潮中,尽管“一省人管一省之事”的口号喊得震天响,即所谓湘人治湘、川人治川,但这“湘人”也罢、“川人”也罢,真的是广大湖南、四川人民吗?实际上,此时的所谓“湘人”和“川人”,仅仅指湘籍和川籍的士绅以及当地的军政领袖,也就是说,虽然冠以“地方自治”之名,但到底是“谁之自治”?

  应当说,这并非一个无关紧要的文辞问题,而是直接关涉到清末民初地方自治的政治实质,甚至决定了其在宪政史中的发展、走向与宿命。陈志让先生在分析近代中国的军阀时期政治史时,曾用了一个“军绅政权”的术语,并认为就是这两种人在联合统治当时中国的政权。从军阀时期联省自治的制宪过程而言,实际上也均是由地方军阀和士绅主导,而所谓“一省人管一省之事”,某种程度上也仅仅是为了对抗中央政府任命的官员或者驱逐驻扎在本省的所谓客军所需。因此,民初的地方自治之“谁之自治”的政治主体追问,其答案显然不是地方人民,而是地方军绅。

  在清末慈禧时期,虽然中央掌握着地方督抚的任免权限,并采取互相制约、缩短任期等方式来竭力保持一个中央权力与地方大员的微弱平衡;但慈禧辞世后巨大的政治真空以及当时中央与地方关系的恶化,使得清廷用地方咨议局与地方督抚互相制约的如意算盘最后竟然变成了地方士绅与督抚的合流,并籍咨议局之“地方自治”的不可抗拒的宪政学理与“人民意志”来要挟中央。在晚清时期,地方督抚与士绅之间虽然多有矛盾,也不时有地方大员侵害绅商利益的事情发生,但很多时候,二者又不吝为一种利益共同体:实际上,早在洪杨事变之时,所谓的曾、左、李等人,也都是在籍兴办团练的士绅,另外当时为了募兵、筹饷,也均离不开地方士绅的协助甚至有不少士绅直接被招揽入幕府进而通过举荐成为一方大员[33];到了洋务运动、戊戌变法及至清末兴办新政时期,地方督抚的政绩更是离不开士绅们的支持。另外,历史的因果律从来是看似意料之外又在意料之中的,“中日战争失败,各省督抚、以力求自强相号召,更相率创练新军,于是清代单元体的军队组织,完全化为多元体,那些多元体的军队,就是后来革命党的工具,也就是后来各省分立小军阀的老祖宗,而洪杨战役期间,由地方自由编练临时军队,则又为其最远之伏线”。[34]因此,把“军绅”视为清末民初地方自治之政治主体,应基本可行。

  那么,接下来的问题是,在清末民初的宪政世界中,肩负地方自治领导重担的军阀和绅士们,到底能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命呢?进一步讲,作为其时的政治精英,他们又能否带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”((state building)“洪业”(GRAND ENTERPRISE)[35]或许这个问题的解读,有助于探析清末民初地方自治虽然一时萧萧但又归于沉寂的宪政命运。

  先说军阀,民国初期联省自治的主导者,如陈炯明、赵恒锡、卢永祥、陈树藩、刘湘等地方军阀,虽然今日均暴得恶名,彼此个人品行也良, 莠不齐;但如果说他们个个没, 有任何保境安民的愿望,或者如魏延般天生反骨,恐怕也有失公允。以陈炯明为例,早年曾为同盟会骨干,积极投身孙中山先生的革命事业,在主政广东期间也积极兴办民政事务;而赵恒锡1905年加入同盟会、1908年毕业于日本陆军士官学校第六期、1911年任广西新军协统响应武昌起义;卢永祥幼时家贫,11895年考入北洋武备学堂,后成为皖系军阀骨干;可见其中还颇有丰厚革命经历之辈。从整体上来讲,清末民初军人登上中国政治舞台,与其时救亡图存背景下的尚武风潮不无关系;尤其是中国在甲午海战中败于日本之后,不少有识之士的本能反应便是日本以武立国,而中国几千年来深受“无兵文化”侵淫,无举国一致的战争动员,也缺少尚武爱国的军人之魂[36],因此,其时一方面梁启超、严复等思想巨子纷纷撰文提倡尚武精神、军国主义,另外一方面不少年轻人纷纷有感于救亡图存的危局奔赴军事学堂;如桂系军阀头目白崇禧即是“在辛亥革命刚爆发后,不顾其母的反对而积极参加广西学生军敢死队,即为改变国家积贫积弱局面的初衷,颇受尚武精神影响之故”[37],及至清末废除科举后大批年轻学子丧失了晋升途径后更是大规模投入新军。可以说,这些军阀们最初不乏“富有爱国心,把军事训练看做振兴中华前提”,并相信军队“为国家近代化提供契机,并使国家摆脱外国控制”[38];但其在民国初期的实际政治表现又如何呢?1926年国民党第二次全国代表大会的宣言中,已经把军阀视为帝国主义在中国的内应,“军阀主义的混乱和由此而导致的北京政府的软弱,使中国尤其容易遭受外国政治压力和侵略的损害”,军阀们“大规模发行没有价值的通货”“抑制了正常的经济活动和计划、尤其是大规模的工程,因而必定妨碍了中国经济的发展”,一些省份的军阀强迫种植鸦片以获取暴利导致粮食作物面积减少进而引发大面积灾荒。[39]缘何出现如此大的反差,恐怕就在于军阀们渴望统一,但军阀本身,就意味着不统一和分崩离析,军阀内部派系林立,上下级之间的效忠以私人关系和金钱、利益的恩典为基础,同时也缺乏足够的军纪与军人的荣誉感;也正因为如此,这样的政治力量既不能反击侵蚀中国领土的外敌,也很难实现国家政治、经济、法律制度的有效整合。再加上军阀生存所必须的土地和兵员人口本身,同样是对当时经济、社会发展现代化的巨大阻碍。

  再看绅士,应当讲,无论是清末民初的地方自治,还是整个清末民初的宪政风潮,绅士们都发挥了相当重要的作用,我们今天所说的立宪派,实际上大部分为绅士出身,根据张朋园先生的研究,立宪派90%有传统绅士功名背景,大多富有,且许多绅士阶级任务随着时代转变,曾经入新式学堂就读,或去海外留学,如去日本留学者即多达105人(6.4%);清末地方咨议局的议员,也多为绅士出身;民初联省自治风潮,虽然有军阀相争的背景,但地方自治事务和省议会选举,基本上仍然为绅士操办。[40]因此,侯宜杰先生的《二十世纪初中国政治改革风潮》一书被认为是一改以往革命史观、重塑了立宪派在清末宪政史和中国政治现代化中应有的地位[41],但侯先生所指的立宪派,实际上换另外一个说法即是绅士。在惯用的中西法律文化比较中,中国被认为是封建实力异常强大进而影响到了中国宪政历程,但中国自古就有“皇权不下县”、“皇权与绅权共治”的说法,地方士绅,也一直以关心本地方公共事务、维护桑梓安宁为己任,只是这种“皇权与绅权共治”的分权模式,在晚清之前更多的是一直非制度性的分权。而晚清无论是镇压太平天国的募兵、筹饷,还是洋务运动时期兴办新式功业,实际上均离不开地方士绅的协助,因此益曾士绅们在“地方政治中的分量与对乡邦之关怀情绪”[42] ;另外,清末近代工商业的兴起中新兴绅商本身就和地方督抚联系密切甚至结为一体[43]。清末兴办地方自治和咨议局的设立,更是给绅士们直接参与地方政治事务提供了宪政学理上的理论支持和政治合法性。但绅士们能否承担起地方民权伸张、地方治理优化的使命和进一步带领中国实现国家统一、救亡图存乃至在中国成功完成建立现代国家体制的“建国”(state building)“洪业”(GRAND ENTERPRISE)呢?一方面,绅士们虽然有不少熟悉新学,但毕竟代表了传统地主阶层,至多作为具有浓厚封建背景的绅商,诚如王先明所指出的,绅士阶层毕竟属于传统而不属于未来,以传统的力量来肩负新时代的重托,其所承担的历史责任与其固有的社会地方及其属性自然相去甚远。[44]绅士们所固有的保守属性使得不少新政业务虽然看上去红红火火,但对社会民生的助益却乏善可陈,毕竟,建立一套现代国家治理制度,对他们来说,可能属于不能承受之重;另一方面,绅权毕竟不等于民权,在社会激变的年代绅士们的个人利益未必完全和其实国家利益、人民生计完全相符;[45]甚至,由于有了“地方自治”这个政治合法性的确认,绅权的过于膨胀还有可能出现借兴办新政之名而行侵蚀国家权力、鱼肉乡里百姓之实,如以设立自治组织之名把持财政、非法苛捐、私设法庭,甚至总揽本区行政、军政、司法之权[46],也正因为如此,本应成为兴办地方自治、实现现代国家转型之核心力量的绅士,到了北伐时期,成为了大革命的打倒对象------“土豪劣绅”。

  更为重要的是,中国是一个农业大国,清末民初的地方自治,从某种意义上讲属于一种城市本位的政治变革,兴办地方自治的“绅士”,也多以“进城绅士”为重,地方自治的兴办,在清末民国很大程度上属于城市精英们的热闹,对农村并无实质性影响,也并未改变近代中国乡村的衰败,相反,随着近代工商业的发展,绅士们投身工商业、进入城市更是加速了乡村的衰败,再加上当时的中央政府本身就处于四分五裂之中而缺乏对于乡村的权威和有效治理,期间虽然有一些有识之士试图通过乡村建设运动来改变这种局面,但受制于当时的社会大格局而收效甚微。

  因此,作为其时地方自治和国家建构的领导力量,无论是军阀还是绅士,一方面其自身派系林立、缺乏坚定的政治信念和组织机制,另一方面也未能有效的动员广大人民群众参与到地方自治和现代国家建设的洪流之中。可以说,这种独特的军绅体制,本身就是中国在帝治时代结束之后的一种过渡形态,只有一个能针对中国政治、社会革命的现实提出一整套切合实际的的政治方略、并且具有更强有力的领导力和执行力的新的政治力量,才能真正实现中国社会的政治整合、完成“建国”洪业;而地方治理的优化、地方公民权利的彰显,也只有在一个拥有独立主权和有效权威的现代国家机制建立后才能真正得以实现。

  

  四、清末民初地方自治的复杂面向

  

  地方自治,在清末立宪中被视为立宪的首要之务,而其所秉行的制度设计理念也和清末立宪中的其他制度一样多为舶来品,尤其是东邻日本的影响。但缘何两国之间命运迥异?或许我们需要透过大致类似的立宪文本,而是回到当时复杂的政治情势,同时以一种更为宏阔的历史视野,才能对清末民初地方自治所呈现的复杂面向,以及其缘何成为“失败的遗产”之宪政命题,有一个妥帖的解读。

  在激变的宪政变迁年代,宪政话语的背后,往往是纷繁复杂的政治利益之争和政治局势的朝夕瞬变。以清末地方自治为例,虽然朝野上下皆倡言自治,视地方自治为仿行宪政之根基;但对于中央政府而言,考虑的是积聚民力、发展实业、奠定国基,同时既然是自治,兴办地方自治所需要的庞大经费由地方负担也师出有名,毕竟,此时由于一系列的赔款、还贷、练兵,中央财政早已窘迫不堪;而且,还可以通过设立自治机关来达到分化督抚与士绅的目的。[47]对于地方督抚而言,兴办地方自治,固然有采取现代的民政、卫生管理手段改变其时落后的地方治理格局的考量,或者说是对于其时国家治理陷入困境之中的一种地方先行的试验变革的探索努力,如袁世凯和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索;但如果将其置放在晚清以来中央地方关系乱象的政治语境之下,籍自治之名而将一系列本应由国家行使的权力如人事任命权、军事权、财政权但此时实际上归于地方督抚掌握的权力合法化、进而对抗清末新政中中央政府试图将军权、财权收回的政治考虑恐怕也是当时督抚们对于地方自治双手赞成的原因所在。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《清华法治论衡》(第17辑)

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