常安:“失败的遗产”之宪政悖论解读——国家建构视野下的清末民初地方自治

选择字号:   本文共阅读 1007 次 更新时间:2013-04-22 21:52:37

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  从而有别于帝国时代的制度与法律多元主义“[17]。所以,地方自治,并不意味着绝对的分权,而是必须承认制度的统一性和主权的单一性,也必须符合其时”国家建构“的整体方案和目标,而既然是”国家建构“,自然得有统一的领导机关,在当时,这个领导机关就是清廷;而且清廷无论是对于地方自治先在局部地区进行地方试验、然后再推之全国的整体计划安排,以及府、县、乡地方自治兴办的具体举措,都有较为详备的安排和周期。另外,我们从当时筹办地方自治的一些具体举措来分析,兴办新式学堂、设立民政机构、废除迷信、吸食鸦片等陋习,同样也是破除陋习、实现现代文明生活模式的一种举措,更是古老的中华帝国迈向现代化的必由之路。因此,把清末地方自治失败的原因归咎于官治色彩过浓,一方面有失同情的理解,另外一方面也是对现代国家构建之道的缺乏了解。

  实际上,清末民初的地方自治本身,即具有显明的国家建构意蕴。政学两界旨在通过地方自治实现国家统一、地方安宁之梦想,即就意味着此时的地方自治,显然并非一种单纯的地方治理制度或者权利保护模式,而是一种”建国“蓝图的体现。清末地方自治风潮中各省的所谓”自立“说,即是救亡图存大背景下对中央政府无能的失望而产生的一种模仿西方国家建国模式的政治主张,如欧榘甲的《新广东》提出,”故窥现今之大势,莫如各省先行自图自立,有一省为倡,有一省为之倡,则其余各省,争相发愤,不能不图自立。各省既图自立,彼不能自立之省,必归并于能自立之省。省省自立,然后公议建立中国全部总政府于各省政府之上,如日耳曼联邦、合众国联邦之例,即谓权中国自立可也“,[18]〔这种”自立“,自然并非真正的”独立“,而是在”泛言中国,各存观望而无实志“的现实境遇下的”一省自立即为中国自立“;其他如新湖南、新浙江等主张,皆莫不如是。民国时期沸沸扬扬的联省自治风潮,实际上同样也是当时基于外有列强环伺机、内有军阀割据的政治环境下一省先行自治,然后再通过联邦制来实现国家真正统一的一种”建国“方略;1916年袁世凯称帝失败病亡之后,广大人民原以为民主共和制度会得以恢复,结果情况反而更为糟糕,由于此时统治中国的北洋系丧失了一个公认的政治权威而四分五裂,中国陷入了军阀混战的格局,学者们在饱受军阀混战痛苦之余,看到国内没有一支力量足以统一全国,便提出了通过联省自治,实行联邦制,实现国家统一的设想。[19]例如,当时亲自担任湖南省宪法起草委员会主席、湖南省政务院院长,负责起草湖南省宪的著名史学家、政治学家李剑农,其关于联省自治的代表论述题名即为《民国统一问题》(三篇)[20],李氏认为,”民国统一的进行程序,以制定联邦宪法为起点、以废去督军为止境;逆说为欲废督必先裁兵、欲裁兵必先统一、欲统一必先确定联邦制“。虽然当时废督口号喊得很凶,但如不真正裁军废督只能流于形式,而要裁军,退伍士兵的安置便成为一大民生难题,所以”除了承认各省一部分的自治权使各省人士保留相当的自治活动“(即采取联邦制),中国要想真正统一、达到裁兵废督不过是一个梦想罢了”[21]。也即是说,地方自治权的保留,依赖于联邦制的国家结构形式塑造,而国家真正统一的实现,又是通过地方先行自治,然后各省联合的方式,正因为如此,此时的地方自治,显然并非一种简单的地方治理制度或者权利保护模式,而是实现国家统一的一种政治方略,进而具有显明的国家建构意蕴。

  上文从国家建构的视角出发,分析了清末民初地方自治中的地方自治被视为宪政之基的宪政工具主义、清末地方自治的官治色彩、民国联省自治本身的“建国”意蕴等问题,以求对清末民初的地方自治有着一个更为妥帖的理解;但并未解决一个问题,即清末民初地方自治缘何最终成为“失败的遗产”?而要回答这一问题,实际上就要从其时地方自治中地方主义与国家建构的内在悖论、军绅体制这一“谁之自治”之政治实质与宿命等问题谈起,接下来,笔者就将对此进行细述。

  

  三、 地方主义与国家建构:清末民初地方自治的内在悖论

  

  清末民初地方自治的相关主张与实践,尤其是民初联省自治的宪政实践,本身不失为一种国家建构的方案或者蓝图,但这种方案或蓝图缘何沦为“失败的遗产”,恐怕和地方自治尤其是联省自治背后滥觞的地方主义思潮与国家建构的复杂关系有关,甚至可以说,正是这种地方主义与国家建构之间的复杂关系,构成了清末民初地方自治风潮中始终无法克服的内在悖论。

  清末民初地方自治的主张与实践,充溢着直白、无忌的地方主义观念。如前文所引的欧榘甲《新广东》一文,就直言不讳的宣称:“广东者,广东人之广东也,广东人其力行,广东于是乎自立,为各省倡,为南部独立国与万国并”[22] ,且认为广东有其他省所无法比拟的人才、财力、地势、人口等优势;广东如此,其他省也自不甘人后,如新浙江、新云南、新河南等,莫不鼓吹本省优于他省之观念。可以说,这种地方主义的观念,在清末民初的宪政实践中打上了深刻的烙印,从洋务运动时期地方率先兴办实业、到戊戌维新时期各种地方学会的建立,一直到辛亥革命时期无论是康梁保皇派内部还是同盟会团体内部由于省籍意识而导致的不合与争斗[23],一直到民初联省自治时期以“本省人办本省之事”拒绝中央政府对于省行政长官的任命,均可见这种地方主义的影响。举一个很简单的例子,联省自治的重头戏浙江省宪中,把持浙江军政实权的军阀卢永祥,为了获得“本省人办本省之事”之合法性确认,自认原籍浙江,与宁波大姓卢姓家族联系,并取得族谱之资格,以符合“浙人治浙”的原则,甚至直到南京国民政府成立之后,掌握国民党军政大权的蒋介石,仍然为国民党内粤籍大佬们的盘根错节而烦闷不已。[24]

  这种“自立”说或者“省籍意识”所体现的地方主义,尽管并非脱离中国而独立,而是先图一省自治然后联合以实现宪政,而且地方认同与国家认同很多时候并非截然对立;但在清末民初,这种过强的地方主义意识实际上确实损害到了中央权威和国家认同。而国家建构在思想文化意义上来讲,其核心就在于国家认同,尤其是考虑到清末民初中国从古典王朝到现代民族国家的政治转型之路刚刚开始国家认同尚显脆弱的历史背景,这种地方主义与国家建构之间的内在悖论就更值得玩味。

  清末民初地方主义思潮之现实制度土壤,则可追溯到洪杨事变以来的中央与地方关系乱局。其时,清廷的绿营早已废弛不堪而无战力,中央财政也由于要赔偿西方侵略者而极为窘迫,因此,不得不让各省自行招募团练之兵,且一切饷源均需自行筹募,正是在这种背景之下,督抚取得了独当一面的军权和足以和户部分庭抗礼的财权,再加上由于平定战事需要的非常情况必须大量破格用人,一时地方官的候任人选多出于督抚之幕府,官幕交相输传,进而黜陟之权日渐操之于督抚之手[25]正因为如此,李剑农先生将洪杨之变视为近代中国政局的转折,按其观点,“清政府地方势力在洪杨战役期中的变化,不外两点:一是地方督抚取得军事上的实权,其势渐重;二是军队由单元体化为多元体,中央失去把握之权”。洪杨之变后,具有中兴名臣之美誉的曾国藩、李鸿章、左宗棠等人挟平定太平天国、挽救清王朝的克里斯玛权威,掀起了近代中国的改革序幕,当时虽然中央政府设立了总理衙门、同文馆等新式机构,但具体的改革事务则多是由这些沿海省份之督抚推动的,效果也主要见于这些省份。而既然要兴办洋务,所需要的人才、经费等要素,又不得不仰仗于地方士绅,也因此增加了“地方人办地方事”之地方意识自豪感与合法性确立,及至甲午战后,中国面临前所未有的救亡图存格局、广东等地又对西方殖民主义的侵略有切身感受,对中央政府维护国家安全失望进而寄希望于地方先保全自身的地方自治、自立念头便油然而生。[26]

  清末这种地方主义的滥觞与中央地方关系中地方势力坐大的所谓“外重内轻”,虽然有利于激发地方官员、士绅们兴办地方自治的热情,但毕竟有损于中央政府的权威,更谈不上国家政治资源和实力的有效整合和现代国家体制的建立。因此,清末立宪中改革中央、地方官制、地方自治等举措,正是试图通过立宪来实现建立一种集权化的现代国家体制;只是地方权力坐大已久,又有“地方自治”之宪政学理的政治正确,如何改变其时的中央地方乱局、实现现代国家的整合,便需要高超的政治智慧。正因为现代国家的权力实际上一种集权化、垄断化的权力,所以在清廷中央看来,“地方自治”一源于“中央统治权”,二为“官治之补充”,其目的则在于通过地方自治积聚民力进而增强国力以立足于帝国主义的竞争时代;同时,建立一个现代国家,也必须改变现有地方坐大、中央政令不畅的混乱格局。所以,清廷官方所公布的《城镇乡地方自治章程》、《府厅州县地方自治章程》等宣示地方自治的权威宪政性文件之所以未将省作为地方自治的一级单位,除了和当时国人对于“省”在中央与地方关系中的认识颇为模糊有关,恐怕也和试图削减地方督抚之权力而不给予其“地方自治”之权力合法性不无关系[27]。实际上,在民国时期,关于“省”的自治地位同样也是争议不断,孙中山之所以在“建国大纲”中将地方自治的单位界定为县,恐怕也和这种强县弱省的“推恩”思路有关。而地方督抚们此时,已经有了地方士绅所提供的“地方自治”、“中央与地方分权”之“绝对政治正确”的西方先进宪政学理作为理论武器,清末立宪中各省所成立的咨议局,因为被认为是代表了地方民意、也是实行地方自治的当然机关,更是与督抚们互相联合而成为对抗清廷收回督抚权力的一种“合法化堡垒”。[28]

  到了袁世凯时代,虽然其本身就曾在天津试办地方自治,但或许正因为如此,所以才对地方势力挟自治之名行割据之实进而损害中央权威更有切实体会。因此,袁世凯于1914年12月下令停办地方自治,其理由为自治机关把持税捐、干涉行政,但即使如此,在停办令下发的几个月后,他又颁布了《地方自治试行条例》和《地方自治试行条例细则》,只是地方自治的区域改为区,县及县以上均不推行自治。

  袁世凯称帝失败暴亡之后,北洋军阀四分五裂,中国陷入了军阀混战的格局,虽然其间无论是官方、还是学界,对于立宪、地方自治的讨论都热闹的不亦乐乎,甚至不时被时下的学术精英们认为是所谓中国宪政史的黄金时代、所谓的民国范儿,但其实情却是中央政府靠举借外债度日、地方政权竭力鱼肉百姓、种植鸦片收入大于种粮收入、军费占到一省收入一半以上、货币发行混乱、没有一个统一的全国性市场的乱世格局。民初地方自治发展为联省自治,虽然也不失为从省自治到自治的省之联合进而实现国家统一的一种国家建构具体方略,其主张和目的似乎也是值得赞赏和拥护的;但这样的主张为何在当时没有得到民众的普遍支持?一方面,用当时联省自治理论的集大成者与湖南省宪制定者李剑农先生的话说,“对于联治制度,赞否的两方,都没有真确的认识,没有为国家谋统一的诚心,反对联治的,挟着一种单纯的武力统一思想,固然不解联治的精神所在,便是附和联治的,也不过是假他为割据地盘的掩护工具。所以联治二字的声浪虽然震动的很远,终究遮盖不了南北军阀混战的炮弹轰击声” [29];另一方面,恐怕也和联省自治并不能对“当时中国的基本问题是土地、资源、养兵”等现实问题的解决有所助益有关;[30]而从更深层次的角度讲,“土地、资源、养兵”等问题的背后,实际上是国家权力羸弱、治理能力低下的现代国家机制尚未建立的“建国”问题。因此,在当时的地方军阀眼中,保留现有所谓“高度自治”的地方权力之政治格局无疑是“地方自治”的应有之义,但诚如苏力所指出的,在一个内部联系松散、政治上四分五裂、地方割据的社会中,实际上根本谈不上什么分权;只有在中央和地方之间已经建立起一种比较紧密的政治关系之后,分权才有可能作为一个政制的问题提出来,换言之,分权的前提是统一。[31] 而新中国成立后地方治理能力的飞速提升,也说明,良好的地方治理绩效、地方公民权利的真正彰显,必须建立在一个具有强有力的中央政府基础之上。

  也正是因为如此,中国从清末立宪的试图解决中央地方关系困局的集权化努力,到袁世凯时期试图凭借个人权威试图削减督军权力进而实现中央地方关系的正常化,乃至国民政府时期由于内部派系林立而无法实现国家的有效整合,一直到新中国成立后一个统一有力的中央政府的建立之政治历程,恰恰说明,摆在当时中国政治家面前的核心任务,就是建立一个现代国家,而现代国家相比于古典王朝的显著特征,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《清华法治论衡》(第17辑)

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