李连江:信访制度的缺陷与政治认受性流失

选择字号:   本文共阅读 6981 次 更新时间:2005-03-24 21:11:41

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李连江  
有的信访工作人员在接待索取农民负担文件的上访农民时首先提出的问题居然是"你怕不怕死"!如果这还不足以说明问题,那么我们看看有多少上访农民遭到刁难、辱骂、罚款、抄家、批斗、毒打、追捕、关押、劳教、起诉、判刑、甚至谋杀。对于政治体制来说,上访制度是警报系统,而上访农民是政权免疫系统不可或缺的白细胞。不少地方党政官员因为上访对他们的政绩和仕途造成威胁而打击上访农民,从长远看,对于国家政治体系的破坏不亚于自毁长城。笔者在调查中发现,20世纪90年代中后期到21世纪初,上访农民代表被地方和基层政府政府关押和判刑的比较普遍。1999年12月山西青年农民李绿松因上访反映村小学建筑中的经济济问题等情况,竟然被公安机关抓到看守所严刑拷打,并被惨无人道地割掉了舌头。有的上访农民代表竟被法院以各种罪名判刑。2002年10月11日河南省唐河县法院就以"聚众扰乱社会秩序罪"将反映该县上屯镇张清寨村财务不清、村民选举等问题的上访代表岳春栓、张明才、谢志法等5人分别判处有期徒刑2至5年。在湖南调查时,我发现宁乡、衡阳、安仁、涟源、湘阴、宜章、溆浦等县的上访农民代表都不同程度地遭到毒打、追捕、关押和判刑。宁乡县上访农民崔某因减负上访自1999年被派出所追捕外逃至今已5年不敢回家;被判刑5年的安仁县上访减负农民代表张某去年释放后一直愤愤不平,他在接受笔者访谈时称自己曾发誓要伺机"炸毁不公正的人民法院",但看到今年中央一号文件后改变了想法,他感到中央对农村的政策好起来了,就决心通过合法途径去申诉;溆浦县年近70的农民代表张某宣传中央的减负政策,深受村民拥戴,但为县乡政府所不容,2001年被县法院判处有期徒刑7年,在当地引起极大反响。

  

   三、 信访制度的改革思路

  

   改革信访制度的总体思路是把民意的"上达"转变为民意的"表达"。具体方案是,一方面把针对一府两院工作的信访全部集中到各级人民代表大会;另一方面是把针对各级党委和党的干部的信访全部集中到各级党的代表大会。把信访与人民代表大会制度和党代表常任制相结合,就使各层级各选区的人大代表与党代表有了一项新的具体职责,他们有法律和党纪赋予的言论免责权和调查权,也有义务对信访反映的问题进行调查,并依据调查向成为信访对象的党委和一府两院提出质询,直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的的领导干部提出罢免动议。这样,不仅使信访工作获得一个相对独立的权力主体,同时也使信访工作具备了应有的问责性,即向人民负责的特质。人民有意见表达时,不再是通过信访向政府职能部门"上达",而是通过由他们直接或间接选举产生的人民代表和党代表平等地向执政党和政府"表达"。作为广义的民意代表,人民代表和党代表有权利也有义务在人民与党和政府之间发挥沟通作用。如果他们失职,将面临选举的考验和问责;如果他们尽职,他们享有法律和党纪的保护。这样,信访就会成为人民代表大会制度与党代表常任制建设的一股健康的生命之泉,而这两项制度的不断发展和完善将为巩固和改善党的领导提供最有力的民意保障和认受性基础。信访将成为选举制度和公民选举参与不断提升的动力,不称职的人民代表和党代表终将落选,政治可靠具备民意代表能力的公民将逐步当选。随着公民表达民意的诉求日益由信访转向选举,转向与民意代表的沟通,选举也就会逐步成为信访的出路和渠道。不管怎么说,信访总有非制度化政治参与的色彩,因此用日益健全的选举政治逐步吸纳消化传统留给我们的信访制度,应该成为我国政治制度建设的一项重要内容和目标。

  

   按照上述思路改革信访制度,不仅符合政治体制现代化的政治理性,而且有现实操作性。这项改革虽然不能在化解信访问题上起到立竿见影的作用,但是它能在制度设计层面理顺民意表达与政治监督的关系。这项改革也将对人代会和党代会制度的建设起到资源作用。将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会和党代会,将为两会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源,将为人民代表和党代表的逐步专职化和与此相应的两会的逐步实质化创造资源和职责两方面的条件。另外,把信访集中到两会后,可以建立一套统一的科学的信访登记体系和检索体系,不仅可以准确统计信访量,而且可以节约大量的社会资源,克服目前信访人员盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。

  

   结论:信访与共产党在新时期的执政纲领的有机联系

  

   改革信访制度,把信访从民意"上达"转化为民意"表达"的历史任务已经落在中国共产党新一届中央领导集体的肩上。十六大以来信访量的激增,是过去积累问题的可控制的爆发,更是广大人民对新一届中央领导人寄予厚望的集中体现,是广大人民对胡锦涛同志提出的"立党为公,执政为民"这一共产党在新时期执政总纲衷心认同与支持的集中体现。文革以后百废待兴,冤案如山,进京上访者似海如潮。但是,以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体成功地化危机为转机,不仅消化了文革对政治认受性造成的巨大冲击,而且通过改革开放发展经济为共产党的认受性开辟了一个巨大的工具性来源。以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体继承并卓有成效地推动了前人的伟大事业,通过保持国民经济的稳步高速发展巩固并拓宽了政治认受性的工具性来源,也为以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导进一步开拓政治认受性的道义来源创造了坚实的物质基础。

  

   十六届四中全会空前地作出了加强执政能力建设的战略抉择,并把和谐社会建设摆在重要位置,提出"坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点","高度重视和维护人民群众最现实、最关心、最直接的利益,坚决纠正各种损害群众利益的行为","建立健全社会利益协调机制,引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾,自觉维护安定团结"。最近,胡锦涛同志对信访工作表示了极大的关注,在他的批示下,2004年8月中央建立了集中处理信访突出问题及群体性事件联系会议制度。这充分体现了胡锦涛同志时刻把人民利益放在至高无上地位的一贯作风,也彰显了他"权为民所用、情为民所系、利为民所谋"的坚定决心。在党和国家政治制度建设方面,胡锦涛同志敏锐地抓住了最核心的问题,那就是必须建立健全广大党员广大人民表达他们政治意愿的制度化渠道,确保党的领导和国家政权永远稳固地建立在民意的磐石上。人民的主动认同和积极支持,是永远不倒的长城,是永远无法攻破的堡垒。

  

   在政治认受性的三大来源中,道义根源被广泛认为是最可靠的来源。有了稳固的道义根源,政府就有了巨大的纠错空间,政策的一时失误将得到人民的谅解,经济的一时不振将得到人民的理解。把"立党为公,执政为民"这一执政总纲具体化为切实可行、合理有效的政党制度和政府制度,保障公平、法治、宪政和民主,将为执政党开掘出一个永不干涸的认受性源泉,这是共产党的百年大计。把信访制度与党代会制度和人代会制度有机地结合起来,是实现这一历史性制度建设和制度转型的可操作的第一步。它看起来是一小步,但历史将证明它是朝正确方向迈出的一大步。

  

   2004年11月

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