余峰:民间金融市场的监管逻辑及规范路径

选择字号:   本文共阅读 698 次 更新时间:2013-01-24 16:41:21

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余峰  

  从当铺取得一定的当金,并在一定时期内连本带息赎回原物的一种融资行为[9]。虽然当铺理论上应该属于金融机构,但根据我国现行法律规定属于商业机构,由商务部门管理。

  典当业的复兴以1992年颁布的《典当拍卖法》为代表,该法对当铺行业的经营和管理做出了更加详细、明确的规定。除了受到商品经济的影响之外,典当业复兴的独特之处是其超越了普通民间金融对于乡情、亲情、血缘和地缘关系的过度依赖,通过实物的抵押贷款改变传统信用模式,也更能适应中小企业的需求。

  与其他众多民间金融相比较,典当业安全系数大,社会震荡小,且较少干扰国家产业政策。因为有抵押品的存在且抵押品的价值一般高于贷款本息额,即使借款人将来出现经营风险,典当业主的风险较小;由于典当是将风险预先评估,借款人也能更加理性的进行选择[10]。

  目前典当业存在的最大问题是上位法律的缺失和监管部门的混乱,2007年的《物权法》删去典权的相关内容,实践中更多使用《担保法》或参照抵押权、质权的操作。而对于典当行的规范管理,无需办理人民银行的“经营金融许可证”,交由地方商务部门管理。也正因为此,很多典当行打“擦边球”,超越经营范围而成为私人钱庄,或以超越法律所许可的利率发放质押贷款,缺乏有效监管。

  (四)小额贷款公司

  与传统民间融资形态略有区别,近几年随着国家放宽金融业政策,贷款公司或小额贷款公司逐渐出现,前者是由银行业监督管理委员会2007年颁布的《贷款公司管理暂行规定》所确立,后者由银监会、央行发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》所明确。二者都是以有限责任公司(小额贷款公司可为股份有限公司)形态存在的非银行业金融机构,都是为了解决农村、偏远地区或小微型企业的融资问题而设置。实际上,这一规定是对各地方近几年金融实践的肯定,也是力图通过这一融资渠道的拓展在一定程度上规范民间金融市场,改变中小企业融资难和农村地区金融产品过于匮乏的局面。

  小额贷款公司可以由自然人、企业法人或其他社会组织设立,但是不能吸收公众存款,其审批应向省级政府主管部门提出正式申请,经批准后到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。为了提高其资金实力,小额贷款公司目前能够吸收银行业金融机构的资金[11]。短短几年,在政策引导和鼓励下,小额贷款公司已经在全国遍地开花,受到了民间和地方政府的双方热捧。

  现阶段最大的障碍在于贷款公司的行政许可。小额贷款公司的设立许可,无全国人大立法和国务院的行政法规,按银监会规定的行政许可,是由省级政府主管部门实施。但各地的省级政府、省级政府主管部门、省会市、国务院规定的较大的市、其他设区市甚至县级政府对此相继出台文件,审批权规定不一。或者是因为省级政府或其主管部门为减轻本级政府和主管部门审批、监管、风险处置压力,下放了审批权;或者是由于省会市、国务院规定的较大的市甚至其他设区市争得了审批权。由此一来,省会市,较大的市甚至设区市都可以实施这一行政许可。虽处于试点阶段,但有的一个市就有十来家小额贷款公司[12]。

  我们不能期望面对如此巨大的融资诱惑和金融资源,地方政府会有余暇顾及全国的金融秩序和风险,但是现行的法律法规并未统一规定“谁来监管、如何监管、违法经营的处罚措施、风险如何处置等”问题。如果是管法人的思路,即承认并明确各种放贷人的法律地位,那么应符合什么条件才能成为放贷人(符合不同条件的放贷人可以具有不同的权限)需要制定统一的标准,应如何设定各种风险监管指标,是现实中需要考虑的问题。

  (五)企业集资和其他狭义的民间借贷

  非组织化的民间集资活动,特别是企业集资有很长的一段历史,在我国上个世纪80年代集资初期,企业集资孕育了债券、股票等金融资产的初始形态,也创造了合伙制和股份制的萌芽,对于人们金融意识的觉醒产生过重要作用[13]。但是80年代末期到90年代频发的一系列巨额集资诈骗案件为人们敲响了警钟,使人们意识到这一领域监管的困境和易产生的金融风险。当下,企业如果想要集资,就需要证监会、央行的事前批准,通过上市发行股票、债券等正式途径融资,受到企业规模、资金多少、盈利状况等硬性要求的约束。目前的政策讨论应更多集中于发展强大的企业债券市场,特别是在上市发行股票的高门槛条件下,拓宽中小企业融资的合法路径,而不是一味从金融安全、打击非法集资的视角下去严格规制企业集资。

  非组织化、不吸收公众存款的民间金融形式具有隐蔽性,这其中以狭义民间借贷为典型。民间借贷的概念本身非常混乱,有时民间借贷囊括整个民间金融,有时仅指自然人与自然人之间的借贷。本文将民间借贷定义为个体与个体(自然人与其他组织)之间,非组织化,不具有重复性或延续性的借贷行为。

  民间借贷主要发生在自然人与自然人之间,或者中小企业和私人之间[14]。由于这种借贷行为非组织化、不大规模影响公众资金安全,因此主要由《合同法》等民事法律进行调整(对部分高利贷及相伴违法行为,通过刑事政策管控),而非民间金融监管的主要对象。目前有关高利贷和民间非法集资案件已有很多深入的探讨[15],就私人之间的高利贷借款,一律否定或重罚并非治本的方法,国家政策能够做到的是“疏导”而不是简单的“围堵”,如果中小企业主有足够多的融资渠道、获得利息相对合理的借款,如果能够抑制一些短期投资获取暴利的冲动,那么高利贷也只会零星的存在于一些“乘人之危”的领域,届时法律再予以严厉的制裁,既符合产业政策、人们需求,也能够保证金融稳定、社会秩序。

  

  四、可能的规范路径及展望

  

  在民间金融“阳光化”的讨论中,一些学者主张制定《民间金融法》或《放贷人条例》等法律法规,建立以市场准入为依托,以登记制为核心,事前预防、事后行为监督的一体化金融市场规范体系,削弱其政策风险。笔者基于监管的视角,对于降低其经营风险,一个更具有可操作性的进路,则是改革现有正式金融体系,促进现有民间金融的演进来实现对其治理,特别是“组织化”和“吸收公众存款”的主体,即在维持现有监管框架不变的情况下,鼓励和引导民间资本进入到银行业中予以规范。

  在具体分析规范路径之前,一个需要达成的基本共识,是利率市场化改革。有关其立论和研究已有很多[16],切入点各不相同。就民间金融而言,所以在这一时期突飞猛进、备受关注,其形成的重要原因之一是在上一轮为压通胀的紧缩过程中,央行不断地提高存款准备金率却有限度的加息,导致流动性趋紧而实际利率却是负的,结果把大量资金从正规金融体系赶到了非正规金融体系之中。因此,当务之急是赶紧推进利率市场化,否则即使降低民间资本入股银行的门槛,也无法从根本上解决问题。

  所以鼓励和引导民间资本进入银行业,除了打破国有金融垄断,让民间资本分享利润外,一个需要关注的问题在于:伴随着利率市场化的推进,而不同时加强各类金融机构的财务约束,就有可能会出现金融机构高息揽存、恶意竞争的现象,酝酿更大的风险。因此,在放开金融管制,利率逐步市场化,更需要加强金融监管,统一放入银行业规范。民间资本进入银行业有两种路径,一是从组织形式上直接改制成民办银行,另一种是个人或民营企业通过入股的形式参与村镇银行或社区银行的发起设立或增资扩股。

  就组织化形式的私人钱庄和小额贷款公司而言,一个可行的方案是按规定改制设立为村镇银行或社区银行,符合资本充足率、存款准备金率和各项监管指标、工具的要求,强化资本约束机制,具备更高的资本吸收损失能力和更完善的流动性管理能力。

  对于较为复杂的合会组织,理论上,可参考台湾地区的做法,对民事法律所未规定者,依习惯,无习惯者,依法律;对于与地下经济金融相融合,异化为非法集资、金融诈骗类合会应坚决予以取缔。而对于一些组织较为完善,运作相对规范,资本实力较强的合会组织应加以引导,使其从“地下”走到“地上”,向规范化、组织化的小额信贷组织或民营中小银行发展,逐步纳入到国家金融监管当局的监管视野内,以避免其不规范而诱发的金融风险。

  而就典当业而言,则需要更多纳入到金融监管体制中来,与商务、税务部门等联合监管(典当业也存在着一定非法避税、扭曲价格转移资产的违法行为),同时严格规范超越经营范围的行为,坚持通过实物的抵押贷款方式,可以在一定程度上扩充其资金实力,即吸收银行业金融机构的资金,但严格控制其向公众吸收存款,避免影响公众资金安全。

  就部分民间借贷中放贷个人和民营企业,并未形成组织化形式,应更多支持这类民间资本以入股的形式参与村镇银行或社区银行的发起设立或增资扩股。虽然不应对民间资本入股银行设置额外的限制条件,但应审慎考虑投资者对拟投资银行业金融机构稳健经营可能产生的影响,特别是避免公司治理结构存在明显缺陷,现金流量受经济景气影响较大,资产负债率、财务杠杆率畸高的企业投资银行业金融机构。特别需要规范关联交易行为,控制关联交易风险。对导致银行业金融机构违反审慎经营规则的股东(社员),银行业监督管理机构应当采取相应的监管措施。

  另一个需要讨论的问题,是在民间金融组织改制成为民办银行后,它们的比较优势和生存空间。从理论上看,社区银行或村镇银行能更多根据民间投资特点,积极开展融资模式、服务手段和产品创新,提供多层次金融服务,支持民营企业发展。但是回归现实的争议问题,如试点过程中所出现的讨论,私人钱庄祛除自己存在的不良“黑色素”,被“招安”后,也会丧失原先与正规金融竞争的优势。我们有必要检讨改制后的社区银行或村镇银行保留的活力。

  在改制前,因自有资金不足所导致的担保缺失和信息风险较高,以及中小企业的贷款急迫性和短期性等,都与民间金融的灵活性、快捷性和相对较高的风险承担性相匹配,特别是规模的相当,使得两方有了更多谈判和博弈的机会。在改制后,我们仍应给予此类民办银行更多的制度倾斜,特别是在灵活性和相对较高的风险承担性上。例如银监会新近推出的“四单原则”(单列信贷计划、单独配置人力和财务资源、单独客户评定与信贷评审、单独会计核算),便可加大专营机构管理和资源配置力度,支持作为小型微型企业金融服务专业社区行或村镇分行的发展,充分发挥专业化经营优势。

  同时所以鼓励和引导民间资本进入到银行业中予以规范,也是考量在实业越做越难的大背景和周期下,将部分民间金融组织予以改制,同时降低民间资本入股银行的门槛,规模和进度大致还是预期和可控的,从长期来看,也可以和国有商业银行展开良性的竞争,彼此控制规模。若出台《民间金融法》,大量的民间资本可直接进入到民间金融或借贷资金市场中,基于金融行业短时间的高回报和相对较低的成本和风险(与实体经济相比较),会更加减弱中小民营企业创新的动力和生产方式的转变,也不利于虚拟经济回归、服务实体经济的大方向。

  

  五、结 语

  

  本文首先通过对民间金融市场的观察,分析其特征,归纳出民间金融市场的两大风险:经营风险和政策风险,民间金融的“阳光化”旨在降低其政策风险,而民间金融的有效监管则是控制其经营风险;在明晰了民间金融市场的监管逻辑之后,以“组织化”和“吸收公众存款”两项因素对现存民间金融市场主体作了分层和归类,主张改革现有正式金融体系,促进现有民间金融的演进来实现对其治理,即在维持现有监管框架不变的情况下,鼓励和引导民间资本进入到银行业中予以规范,并依据上诉分类对不同主体给出了不同的规范路径。

  最后,笔者想强调,相比于政策风险降低的迫切性,经营风险的控制则是更持久和基础的,需要避免“一放就乱”的出现;同时,融资主体组织形式的多样化与融资渠道和方式的多样化是两个问题,将部分民间金融市场主体放在银行业下统一监管,并非“一管就死”,而是力图促进已有正式和民间金融双方的演进,尤努斯的孟加拉乡村银行作为小额信贷银行,就是正式金融学习民间金融最为成功的范例[17],这或许也是中国未来多元金融体系的方向。

  

  余峰,北京大学法学院法学硕士研究生(国际经济法),北京大学法学院。

  

  【注释】

  [1]参见 陈蓉:《“三农”可持续发展的融资拓展》,法律出版社,该文作者查阅了《新帕尔格雷夫货币金融大辞典》和《帕尔格雷夫经济学大辞典》,其中都没有相关的定义。

  [2]参见 Anders Isaksson , 2002 ,“ The Importance of Informal Finance in Kenyan Manufacturing”,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《金融法苑》 2012年总第85期

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