韩大元 李累:试论我国宪法对土地所有权的调整

选择字号:   本文共阅读 894 次 更新时间:2012-11-18 17:35:04

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韩大元 (进入专栏)   李累  

  按照《民法通则》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《行政诉讼法》等有关法律法规及有关司法解释的规定,我国人民法院受理和审结了大量围绕土地所有权和使用权争议引起的民事案件和行政案件。有的地方还专门成立了房地产法庭,除审理房产案件外,投入主要力量审理土地案件。

  

  根据宪法的有关规定,我国还十分注意对社会主义公有制采取刑事方法加以保护。我国宪法禁止侵占或破坏国家和集体的财产(见现行宪法第12条)。为此,《土地管理法》、《城市房地产管理法》对有关侵犯财产、妨害社会管理秩序和渎职的行为规定依照《刑法》有关条文追究刑事责任。

  

  (三)宪法修改为土地制度改革提供法律依据

  

  宪法是国家的根本大法,应当保护足够的稳定性。同时,经济、政治、社会生活的变化,要求宪法与之相适应。在社会主义市场经济起步的过程中,面对利益主体多元化的时代潮流,人们逐步认识到社会主义土地公有制并不排斥土地的商品属性。为了打破传统的土地使用制度下对土地的集团垄断,消除由此引起的土地闲置和不平等竞争,也为了有利于与各国市场的惯例接轨,更好地吸引利用外资,1982年宪法完全禁止土地转让的规定已不符合社会实际的变化,在客观上造成规范与现实的冲突。1988年宪法修正案通过后,土地所有权与使用权的分离正式得到宪法的认可和保护,全面推动了土地商品化的改革进程。

  

  四、在宪政实践中进一步完善社会主义土地公有制

  

  世界各国在经济和社会发展过程中都比较注重处理好土地问题,对外国在土地立法上的经验需要密切注意,认真研究。同时应有一个基本的观点,即我国宪法规定的土地公有制是与社会主义制度密切联系的。一般地讲,一国土地所有制的性质在很大程度上取决于一国社会经济制度的性质。资本主义社会实行的雇佣劳动为特征的土地私有制形式,土地的所有者、经营者和使用者相分离。对某些资本主义国家在不同范围和程度上采取土地国有制,应联系其社会制度和财政经济政策的整体加以理解,认识到它从属于整个资本主义私有制,为资产阶级国家服务。当前,为合理利用土地,控制地价上涨,在资本主义国家也出现了实行土地国有化的主张和趋势,但由于资本主义国家经济和社会体制的限制,全面推行土地国有化不具有现实性,实际上乃是从加强管理的角度改革传统的土地私有制,如日、韩等国强化土地规划、实行地价管理,禁止囤积土地等等,取得了有益的经验,值得参考。但是应当认识到,我国废除土地私有制,土地属于国家或农民集体所有,与西方国家有根本的区别,在借鉴其经验时应当紧密结合实际,不能盲目照搬。

  

  在我国体制改革和社会转型时期,进一步提高宪法意识,发展宪法科学,联系社会发展的现实,积极稳妥地推进宪法变迁,是实现宪法规范指导社会生活的重要环节。建立社会主义市场经济体制的形势发展对土地使用制度改革和土地管理体制改革提出了新的课题,对宪法规范引导土地制度建设提出了更高的标准。为丰富和完善对社会主义土地公有制的理解,运用宪法条文更好地指导立法、行政和司法工作,充分发挥社会主义土地公有制的优越性,应当联系实际,科学揭示宪法条文不完整和宪法条文老化的现象,正确利用宪法规范的弹性,力求通过良性变迁的形式实现宪法条文与改革实践的完美结合。对于迫切需要修改的条文,应当及时修改。以当前征用土地工作中的困难为例,一方面有农民提出过高要求的原因,另一方面,在有的地方尤其是经济发达地区也存在着现有的法律规范与经济生活脱节的情况,即法律规定的补偿确实偏低。有的专家提出调整补偿办法,有的专家提出改征用为征购,充分体现市场化的精神。我们认为两种思路都有其合理性,但目前全面改为征购还值得商榷。

  

  有必要指出,对宪法变迁的界限应有正确的认识,决不允许借演进之名,行违宪之实。如前所述,宪法有关条文具有确定的原则和内容,反映了宪法就土地问题所追求的价值目标,需要坚定不移地贯彻实施。在理论探讨和实际生活中,还需要严格遵守上位规范优于下位规范的法学技术规则。现代宪法学理论注重所谓“不变条款”,如战后德国基本法第79条第4 款规定修正案不能触及基本法所规定的联邦及社会法治原则以及人权的核心部分。我国宪法没有明示地规定不变条款,但是四项基本原则既反映了不以人们的意志为转移的历史发展规律,又是中国亿万人民在长期斗争中作出的历史性选择,是我国社会主义宪政的灵魂。宪法第1条所规定的“中华人民共和国是工人阶级领导的、 以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”在宪法典各法条之间的关系上处于支配、统辖的优越地位。在完善社会主义土地公有制的过程中,不应忽视这一点。

  

  当前坚持实施社会主义土地公有制,成效是显著的,但宪法的权威还没有完全体现出来。主要表现在:中央政府在很大程度上对土地出让的控制显得软弱无力,全民所有的国有土地作为重要的资产没有得到科学利用;人们对合理利用土地的宪法地位缺乏清醒认识,有关的法律法规不健全,并且在一些地方形同具文;对农用土地如何转化为非农用地的问题,缺乏明确的指导思想,非农用地管理失控。这些因素导致地价管理等工作受到干扰。一个突出的现象,就是土地价格畸高畸低,一方面是部分地方压价供应大量土地,一方面是市场尤其是二级市场哄抬地价。针对这些问题,应当进一步明确国有土地的产权代表,适当划分中央和地方的权力和利益;加强宪法和法律解释,强化执法手段,保证合理利用土地;正确分析市场经济条件下工农联盟的特点,协调城乡矛盾,规范和控制农用土地入市。

  

  文章来源:《法学家》1996年第4期

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