严励:“严打”刑事政策的理性审读

选择字号:   本文共阅读 651 次 更新时间:2012-06-21 09:20:34

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严励  

  “严打”政策已经远远超越了其具体刑事政策的地位,似乎已成为统管一切的总的刑事政策。因而,为“严打”正确定位、归位,是制约、控制“严打”政策使用过频、过滥的有效途径。也是在刑事政策视野中善待“严打”的最符合实际的选择。

  (二)从刑事政策法律化的视野中正确定位“严打”刑事政策

  在法治的国度里,刑事政策的法律化是必然趋势。在立法发达时期,必然要充分发挥法律的规制功能,限制刑事政策的作用。但在法治资源不充足,立法不发达的情况下,刑事政策必然统领刑事活动,在刑事活动中担任重要角色。新中国建立以后由于在相当长的一段时期内只有不全面的单行刑事法规,缺乏统一的刑法典,所以对犯罪行为的认定、惩罚与预防,在相当大的程度上都是由党和国家颁布刑事政策,由司法机关依据它来认定犯罪、惩罚犯罪,从而使刑事政策起到了法律规范的作用。由于刑事政策具有较强的灵活性,司法过程就表现出了较强的阶段性与感性化,这一状况对社会秩序的建立与稳定都带来了消极的影响。为此,我国制定了新中国第一部刑法典。从此,将经长期司法实践检验验证的刑事政策予以法律化,成为法律规范的精神内容。但在刑法典颁布以后,由于整个经济和社会形势的巨大变化及其本身的不完善,已经难以满足现实的需要,大量的刑事政策便又有了复兴的余地,同时由于缺乏将刑事政策内容转化为司法依据的途径,将其直接适用于刑事司法的过程和结果的随意性,使法律规范自身的稳定性与严肃性受到了损害,使公众质疑法律的权威性,进而导致直到今天,在反复强调依法治国,建设社会主义法治国家的情况下,我们还要追问法律和政策的关系到底是什么,是政策大于法还是法律大于政策。所以,笔者认为,针对我国刑事政策泛化的现状,着眼于建立法治国家的战略角度,要树立法律至上的价值观念,必须使“严打”刑事政策走向法律化。

  刑事政策法律化是指国家通过法定的立法程序将刑事政策转化为法律,或者说刑事政策通过法律的形式表达和实现。刑事政策法律化可以在一定程度上满足刑事政策的合法性需要,将刑事政策纳入法治轨道;刑事政策法律化可以使刑事政策具有相对更高的稳定性;刑事政策法律化可以提高预防、控制犯罪行动方式、原则、规则、措施等的规范性、指导性和权威性。刑事政策法律化是一般的趋势,但并非所有的刑事政策都需要法律化,也不是所有的刑事政策都能够法律化,刑事政策法律化需要具备或者说符合一定的条件,并需要按照一定的程序具体进行。一般说成熟的、稳定的、规范的刑事政策才具有转化为法律的条件。[35]如1979年刑法规定了惩办与宽大相结合的刑事政策原则,实则是对这一政策的法律化。“严打”刑事政策适用20余年来,已经基本稳定,并日益规范,需要纳入法治的轨道。但要注意的是,法律是一个复杂体系,所以“刑事政策法律化是在整个法律体系框架内实现的,而不是局限于单一的刑事法律,在整个法律体系内刑事政策得以具体化。具体来说,刑事政策法律化通过刑法、刑事诉讼法、监狱法以及其它行政法律实现”。[36]实质上,“严打”刑事政策从其产生之日起就纳入了法治的轨道,并逐步法律化。如1983年8月,党中央作出《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》后,1983年9月2日全国人大常委即通过了《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》,对“从重”政策进行了法律化。同时又通过了《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》,对“从快”政策进行了法律化。依据1979年刑法和1979年刑事诉讼法以及人民法院组织法的规定,死刑案件由最高人民法院判决或者核准。1981年6月,第五届全国人大常委会第19次会议曾作出决定,在1981年至1983年期间,对于杀人、抢劫、强奸、爆炸、放火、投毒、决水和破坏交通、电力设备的罪行需要判处死刑的,由省、自治区、直辖市高级人民法院判决或者复核。第六届全国人大常委会对于《中华人民共和国人民法院组织法》又进行了修改,规定死刑案件除了由最高人民法院判决的以外,应当报请最高人民法院核准。但是,杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安的判处死刑的案件的核准权,最高人民法院在必要的时候,得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使。后来,最高人民法院据此将大部分死刑案件的核准权授予各高级人民法院行使。尽管1996年修改后的刑事诉讼法和1997年修订后的刑法再次重新规定,死刑案件由最高人民法院核准,但是,最高人民法院将死刑案件核准权下放各高级人民法院的做法一直延续至今。[35](P366-367)这一方面说明“严打”刑事政策已经逐步法律化,另一方面也要注意的是“严打”刑事政策法律化与刑事法律的关系问题。政策与法律的关系,实质是政治权威与法律权威的关系。长期以来,我国法律和政策之间一直处于紧张关系的状态,政策优先于法律,法律让位于政策,法律只是实现政治目的的政策性工具,始终没有取得独立于政治的地位。“严打”刑事政策就是在这种状态下实现法律化的,其实质不是刑事政策的法律化,而是法律的强行刑事政策化。或者说是刑事政策的越位和扩张。“几十年的实践教训说明,刑事政策的作用不能过分扩张,如果刑事政策作为理论指南的同时,又取代刑事法律成为具体案件的直接标准,不仅会助长法律虚无主义,更将导致刑事案件惩罚无法规格化和明确化。”[36]所以,刑事政策法律化必须要注意解决这种倾向,要坚持法律至上的原则,“法为本,政策为末”,本末不可倒置,刑事政策的制定与实施必须遵守、符合宪法和法律,而不能超越宪法、法律。同时,刑事政策法律化也必须要遵循刑事法律的基本原则、基本规律,不能突破刑事法律的基本界限。“在现代社会,对于国家来说,实现刑事政策之预防犯罪、控制犯罪,并进而实现维护社会目的的同时,必须切实尊重并保障公民的个人自由,并在最大限度上实现正义的要求。犯罪预防、犯罪控制,尤其是从低层次向高层次的发展,需要复杂的强有力的国家权力系统支持,也需要丰富的权力策略和艺术,同时更需要权力的法治化运作,以及国家对社会、公民个人之理性、主动性和创造性的信任。”[35](P352)这应该是“严打”刑事政策法律化的基本原则和底线。

  (三)从国际刑事政策“两极化”发展态势中正确定位“严打”刑事政策

  自20世纪中期以来。从世界范围看,刑事政策已达成若干共同性的发展趋势,那就是体现在定罪政策上的非犯罪化、体现在量刑政策上的非刑罚化、体现在行刑政策上的非监禁化。这三大主题所围绕的一个中心理念便是刑法的谦抑性和刑法的效益性原则。正是在这一理念的指导下,自20世纪50年代以来,非犯罪化、非刑罚化、非监禁化的刑法改革潮流对世界各国的传统刑法产生了重大而深远的影响,形成了轻缓型抗制犯罪的刑事政策。但从70年代开始,全球范围内的犯罪率平均以每年5%的速度增长,特别是抢劫、入室盗窃以及其他人际间的犯罪(intepersonalCrimes)等严重的犯罪日益突出,使各国人民的安全感普遍下降,从而倾向于支持以惩罚为目的的刑事政策。西方国家对此的态度是将上述轻缓型的刑事政策调整为“轻轻重重”的复合刑刑事政策,即在强调对轻微犯罪甚至一般中等程度犯罪执行轻缓型的刑事政策的同时,也强调对严重的犯罪实施较严厉的惩罚。“重重”政策的直观表述其实就是“严打”,换言之,“严打”政策在20世纪后半期已在世界各国刑事政策中占据了重要位置。在“轻轻重重”的复合结构中,如何平衡“轻轻”与“重重”的关系。对此,有两种不同的态度。美国刑事政策总的情况是“轻轻重重,以重为主”[37]“轻轻”也是为了更好的实现“重重”,使司法界腾出力量来对付重罪。在北欧诸国刑事政策总的情况是“轻轻重重,以轻为主”,将“严打”作为轻缓型刑事政策的一种补充,视为对基本刑事政策的一种变通。这种两极分化式的刑事政策发展态势一直延续至今。我国于80年代适应本国犯罪发展的态势,结合国际刑事政策发展的趋势也出台了“两极化”的刑事政策(“严打”和对轻微犯罪者,特别是失足青少年的教育、感化、挽救的方针)和总的刑事政策(社会治安综合治理),在总的刑事政策指导下,我国较为合理地平衡了“轻轻”与“重重”的关系,对于稳定社会治安秩序起到了一定的作用。但作用不大,难以很快实现党的十二大提出的“今后五年内争取实现国家财政经济状况的根本好转、社会风气的根本好转和党风的根本好转”以及社会治安根本好转的目标。为此,1983年开展了“严打”战役,试图通过战役的形式“从重从快,一网打尽”。这在一定程度上破坏了我国刚刚提出的新时期刑事政策和“两极化”政策,使刑事政策重心向“重重”方面倾斜,以至“重重”代替了全部刑事政策。“严打”刑事政策的政治化倾向愈加强烈。但这里也应注意,在1983年、1996年、2001年的三次“严打”战役中,决策层始终注意了“两极化”问题,在强调“严打”的同时,始终强调要落实社会治安综合治理各项措施和教育、感化、挽救违法犯罪青少年。但实际部门迫于“严打”的压力而忽略或放弃了总的刑事政策和“轻轻”一极,使刑事政策走偏,甚至走到一极的极端化。所幸的是,1997年后决策层进行了实际的纠偏。党的十五大报告把“打防结合,预防为主”的基本刑事政策再次重申。这一基本刑事政策确定后,决策层适时地调整了犯罪对策,由突出打击,转向以防为主。1997年9月18日中央社会治安综合治理委员会(以下简称综治委)作出了《关于进一步开展基层安全创建活动的意见》强调打防结合,标本兼治,重在治本的原则,进一步加强基层基础建设,努力提高基层预防、发现和控制违法犯罪的能力。1999年2月3日,中央综治委等部门作出了《关于进一步做好服刑、在教人员刑满释放、解除劳教时衔接工作的意见》。1999年10月中央综治办推广哈尔滨开展社会治安“打防一体化”建设的经验。10月25日至11月23日,中央综治委举办《为了明天——预防青少年违法犯罪展览》。2002年2月1日,江泽民同志发表《关于教育问题的谈话》,要求全党加强对青少年违法犯罪的综合治理。11月29日中央综治委作出《关于进一步加强预防青少年违法犯罪工作的意见》强调对青少年违法犯罪要实行综合治理,教育为本,预防为主,开创预防青少年违法犯罪工作的新局面。2001年1月31日,中央综治委成立预防青少年违法犯罪工作领导小组。2002年9月5日中共中央、国务院制定下发了《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》进一步肯定了“打防结合、预防为主”是做好社会治安综合治理工作的指导方针,要坚持打击与防范并举,治标与治本兼治,重在防范,重在治本。以上可见,我国刑事政策“重重”为主的倾向已得到纠正,“轻轻重重,以轻为主”的刑事政策已经初步树立。学者们的使命不应再追问“严打”的合理性及其弊端,而应对新时期刑事政策完整体系的内涵和价值取向予以关注,系统而充分地阐述新时期刑事政策思想,为刑事政策的实践提供理论支撑,消解实践部门的疑惑,为实践部门正确实施刑事政策指明方向。

  简短的结语:“严打”战役不是“严打”的全部,“严打”是刑事政策,战役是政治动员,政治动员要严格限制,力争停止使用;“严打”政策要坚持,但必须要在总的刑事政策和基本刑事政策指导下进行,不使其越权、越位、膨胀;必须在法治框架内实现法律化,并逐步与世界刑事政策发展保持一致。

  

  严励,上海大学法学院教授,博士生导师,中国犯罪学研究会副会长。

  

  【参考文献】

  [1]张穹.“严打”政策的理论与实务[M].北京:中国检察出版社,2002.

  [2]刘复之.“严打”就是专政——记小平同志对“严打”的战略决策[J].人民公安报,1992-01-14(3).

  [3]人民日报社论.必须严厉打击刑事犯罪活动[N].人民日报,1983-09-04(1).

  [4]胡立教.坚持全党动手,贯彻综合治理方针,综合治理社会治安工作手册[M].长春:吉林人民出版社,1985.

  [5]邓小平.邓小平文选第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

  [6]邓小平.邓小平文选第2卷[M].北京:人民出版社,1994.371.

  [7]胡伟.政府过程[M].杭州:浙江人民出版社,1998.

  [8]马克·安塞尔.从社会防护运动角度看西方国家刑事政策的新发展[J].中外法学,1989,(2):26.

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文章来源:《上海大学学报:社科版》2004年04期

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