（浙江传媒学院，传媒与社会研究所，浙江，杭州，310018）

【内容摘要】从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。1979年前后随着企业化管理的实施，这些单位变成了政府管理下的市场主体，兼具公共性与盈利性的双重属性。事业单位与企业化管理的结合生成了一种独特的二元体制。正是这种二元体制导致了政府和市场的双重失灵。尽管行业属性不同，其表现出的逐利趋势与公益性丧失却大体相同。从比较制度分析的视野看，这三个行业的病灶有着共同的制度根源。由于模糊了医疗、教育与传媒产品兼具公共物品与私人物品的多样性特征，导致了政府管理的错位。二元体制下的市场化因此成为一种伪市场化，无法解决食利集团的公益伪装和政府俘获问题。公共物品与私人物品的边界也是政府与企业的边界，厘定这种边界，使政府与市场主体在公益与盈利领域各司其职是改制的关键。西方的新公共管理运动可以为我们提供借鉴。

【关键词】传媒改革　医疗改革　教育改革　比较分析

【作者简介】潘祥辉，浙江大学传播研究所博士后，浙江传媒学院新闻系副教授，传媒与社会研究所所长，研究方向：中国媒介社会学、媒介制度分析。

本文已发表在《社会科学论坛》2011年第11期；系本人主持的教育部课题（09YJC860029）阶段性研究成果

医疗、教育与传媒行业与我们的生活悉悉相关。从中国的社会组织分类来看，文教科卫等领域是典型的“事业单位”。按照1998年国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》的规定，事业单位主要是指为促进社会进步、丰富人民文化生活、增进社会福利等提供公共服务的社会组织。不过目前这些为增进社会福利的社会组织却成正在成为人民公敌，择校难、上学难、看病难、获取公共信息和公共服务难等问题始终困挠着民众。当我们看到中国人均输液8瓶，抗生素使用全球第一，择校费、借读费居高不下、高校批发文凭、媒体与房产商合伙哄抬房价忽悠百姓，医生拿红包、老师拿红包、记者也拿红包等等这些新闻时，我们不得不思考：为什么本当提供公共服务的医院、学校还有媒体，变成了唯利是图且不负责任的商业机构？为什么这些良心行业不约而同地缺乏了良心？这些问题仅仅是医生、教师或者记者缺乏“道德的血液”还是有着更为深层的原因？这三个行业呈现出的问题是否又有着共同的制度根源？回答这些问题需要我们引入一种历史的、比较的制度分析的视野。

一、穷则思变：从事业向产业的过渡

文教科卫等具有很强的共性，不仅表现在他们的事业属性，也表现在他们的管理模式与转型方式上。从行业性质来看，医疗、教育与传媒业在传统的计划经济体制下都是提供公共服务的事业部门。它们具有以下几个特征：

第一，由政府部门主办并主管。学习苏联体制，我国对社会公共事务的管理采用“政府办事业、政府养事业、政府管事业”的方式。在传统的体制下，政府是医院、学校和媒体唯一的所有者和经营者，产权结构单一，权责关系明确。医院、学校和媒体单位是政府权力的延伸，承担了政府管理社会的职能。1949年后，国家通过取缔私人资本和国有化，把几乎所有的大中小学校都变成了公办学校、所有的医院都变成了公立医院、所有的媒体都改造成了国有媒体。以医院为例，我们可从各个时期不同所有制机构的就业人数来看医疗所有制结构的变化。

再以报纸为例，1950年全国各类报纸有382种，其中尚有私营报纸58家，1951年全国报刊增至475种，而私营报纸减为25种，1952年年底完成了报纸的公营合营。到1954年10月，全国报纸248种，全部都变成了国营报纸。［[1]］教育行业也是如此。1952年9月，教育部按照中共中央指示，逐步将全国私立中小学改为公立。当时全国有私立中等学校1412所，教职工3.4万多人，学生53.3万余人，占全国中等学校学生总数的26%；有私立小学8925所，教职员工5.5万多人，学生160多万人，占全国小学生总数的3%。接办私立中小学的工作到1956年基本结束。高等学校私立的原有65所，在1952年开始的院系调整中全部改为公立。［[2]］这种一大二公的体制是三个行业改制前共同的逻辑起点。

第二，一切活动遵循国家计划。政府通过设立教育部（教育局）、卫生局（卫生部）和新闻出版局、广电局（厅）等管理文教卫行业，对他们发号司令，限制并抑制这些部门的独立倾向。学校的课程设置、医院的仪器购置、媒体的版面调整等都需要上级的指导和批准。医院、学校及媒体只需要忠实地实施国家计划，贯彻国家的方针政策。在这种体制下，医院、学校及媒体完全成为主管部门的附属机构。如计划经济时代的中国高校，由中央有关部门和地方政府或行业分别办学，并直接管理高校，经费的下达、使用、学校编制、教职工待遇、专业设置、课程结构、教材编写、招生、毕业分配等全由政府主管部门决定，大学成为政府的附属单位。上级对下级是“统、包、管”，下经对上级是“等靠要”。［[3]］一切活动听从上级的安排，完成没有办学自主权。教育表现为一种上层建筑和意识形态控制的重要手段，基本上是一种封闭的系统。［[4]］

第三，人员列入国家编制，经费依靠财政拨款。在文教科卫领域中的工作人员一般列为国家事业编制。人员的任命、调动、专业技术职称的评定等都由主管机构认定。人员的工资、福利、住房等也由国家负责。所需经费都是国家全额或部分拨款，自身不必承担经济职能。如在传媒领域，“经营服从宣传，级别决定分配”，政府规定和保障媒体的运作资金、设备投资及员工的工资福利。政府拨款多少和员工待遇的厚薄主要取决于机构和个人行政级别的高低。媒体无任何财政支配权，其全部收入和支出都由政府统一计划，即“统收统支”。［[5]］而医院及学校也具有一定的行政级别。中国教育的行政化主要有两个相互依赖的表现形式：一是政府赋予学校一定的“行政级别”，使学校成为政府机关行政序列的一个“官僚化”的层级；二是在给定“行政级别”的基础上，学校内部通常又依照高、中、低三等级进行权力的再分配，形成与政府行政机关对口或对称的权力系统，对学校资源进行具体的使用和分配。［[6]］医院与媒体也大抵如此，不同行政级别其占有的资源与能获得的国家分配的资源也不一样。

由于这些单位是按照计划经济的要求设置并运行的，从一开始就承担了各式各样的政府职能，基本上是政府行政机关的延伸了附属。政府是唯一的举办主体，政事不分、政企不分普遍存在。“行政权力事业化”使这些部门效率低下，投入产出不成比例。如南京市仅经营性事业单位每年财政拨款经费就达8066万元，但即便如此投入，这些单位仍然无法提供高质量的公共服务产品。［[7]］显然，这与政府管得过多，管得过死有关。以经费管理为例，从20世纪50年代开始实行的“定员定额”的预算管理方式缺乏激励，高校按照生均核定教育事业费，医院按照床位数核定卫生事业费等，这种预算方式难以保证公共支出的绩效。［[8]］相反还带来了一系列的负面后果，如医疗机构中的“人头费”占卫生事业费的比例越来越高，加重了国家财政的压力，这种吃财政的庞大食利集团一旦形成，自然成为日后改革的强大阻碍。［[9]］

可见，计划经济时代的这三个行业可谓“同呼吸，共命运”，大体相同的制度约束使其表现出大体相同的弊病。在这种体制下，政事不分、政企不分。医院、学校及媒体丧失了活力。在消耗了大量的国家拨款后仍然无法提供能够满足人民群众的需求的公共服务。计划经济时代特别是文革结束后，由于国家财政不堪重负，投入有限，导致了这些行业经济状况恶化，入不敷出。学校缺少经费，教学设施陈旧，医院的设备老化，而传媒业由于没有广告，连《人民日报》等中央媒体都处于亏损状态。［[10]］整个行业机构臃肿，效率低下，遑论提供高质量的公共服务。

以医疗行业为例。改革开放初期医疗资源极为短缺，看病难、住院难、手术难成为当时的大问题，各医院人满为患，人们不得不“托关系、走后门”往大医院挤。与此同时，医院经营管理混乱，人浮于事，效率低下，畸形的管理体制使“医院办社会”负担沉重，医护人员的态度也大成问题。以协和医院为例，当时协和医院的财政拨款是500万元，但医院的成本开支需要1500万元，这还只能够勉强维持全院3000多职工的基本工资，根本谈不上医院扩建、翻新仪器设备、改善医疗条件等。［[11]］协和医院的领导不得不向卫生部哭穷。对于协和医院的报告，卫生部的答复是“给政策不给钱”，并对其实行财政定额包干，余下的缺口由医院自己创收解决，协和医院的改革由此起步。［[12]］1979年，卫生部下发《关于加强医院经济管理试点工作的通知》，开展对医院的“五定一奖”（即定任务、定床位、定编制、定业务技术指标、定经济补助、完成任务奖励）工作，接着，又开始尝试对医院实行“定额补助、经济核算、考核奖惩”等，拉开了中国医院企业化管理改革的序幕。

计划时代政府对高校实行的“统包制”、“供给制”也导致了高校缺乏活力与特色。针对政校不分的情况，1979年12月6日，《人民日报》发表了复旦大学校长苏步青先生等几位大学校长、书记关于《给高等教育一点自主权》的呼吁。在此舆论之下，1979年上海交通大学率先实行了人员流动、岗位责任制和内部工资改革。1983年6月9日，教育部同意上海交大扩大管理权限，增加办学活力。由此，一个“全国学交大，以管理、人事、分配制度改革为突破口”的高校管理体制改革拉开了序幕。［[13]］

中国传媒业的改革也经历了类似的过程。改革前的中国传媒业陷入了巨大的财政危机。1978年财政部转批《人民日报》等首都8家报社要求试行企业化管理的报告。同年12月，国家出版局在全国报纸经理会议上正式宣布了报社企业化经营的决定。1979年1月4日《天津日报》率先恢复了商业性广告。 1979年5月14日中共中央宣传部明确肯定了报刊恢复广告的做法，并作了具体规定。同年，财政部颁发《关于报社试行企业基金的管理办法》，再次明确报社是党的宣传事业单位，在财务管理上实行企业管理的方法。1983年，出版社也被文化部出版局定性为“事业单位，实行企业管理”。1984年6月，文化部出版局在全国地方出版社工作会议上指出：“绝大多数出版社现在是事业单位，实行企业管理，都要做到奖励基金、福利基金的提取同利润挂钩。要使出版社由单纯的生产型逐步转变为生产经营型。”［[14]］1988年3月，新闻出版总署和工商局联合颁布了《关于报社、期刊社、出版社开展有偿服务和经营活动的暂行办法》，明确允许报社开展“与本身业务有关的有偿服务和经营活动，”“可以结合本身业务和社会需要，兴办经济实体。”［[15]］企业化管理的改革极大地解放了媒介生产力，媒体广告额大幅上升。到1997年初，90%的新闻媒介实现了自负盈亏。仅有10%的党报党刊及广播电台还享有部分政府拨款。［[16]］

由上可见，这三个行业的改革逻辑有其内在的一致性。其启动的时间都在1979年前后，改革启动时都受到国家财政投入不足的“逼迫”，改革的主要手段都是实施市场化、企业化的管理。改革的顺序都是“先易后难”，先从微观管理层面如工资、人事、经营与分配领域进行“边缘突破”，再延伸至宏观管理体制及产权领域的改革，从改革性质而言都属于一种渐进式的增量改革。进入21世纪，增量改革的帕累托改善效应已释放殆尽，这三个领域的改革都进入了深水区，并触碰到了体制改革中的坚硬内核。应该承认，医改、教改与传媒领域的增量改革带来了巨大的制度激励，也使这些传统上的事业单位焕发了活力。但“事业单位，企业化管理”的改革并不彻底，现代的法人治理结构并没有在这些行业建立起来。改制后的医院、学校及媒体依然保留着“事业单位”性质，事转企并不彻底，其产权及中高层人事任命仍然由政府掌控，而政府又不负责财政拨款或者只有有限的拨款，需要这些机构做为企业主体在市场上去谋取利润。这种特殊的、极具过渡色彩的“二元体制”造成了政府与市场的双重失灵。

二、伪市场化：二元体制与双重失灵

以1978年财政部批准《人民日报》等首都8家报社要求试行企业化管理的报告， 1979年元旦原卫生部部长钱信忠呼吁“运用经济手段管理卫生事业”以及1979年的上海交通大学实行人员流动、岗位责任制和内部工资改革等为标志，市场化改革开始在这三个行业施行，“事业单位，企业化管理”的二元体制逐步确立。这种过渡型体制尽管经过不断的改革与调整，但至今没有根本性的变化。目前媒体实行的是“党委领导下的社长（台长）负责制”，高校实行的是“党委领导下的校长负责制”，医院实行的是“党委领导下的院长负责制”，均是这种二元体制的延续与发展。

这种体制仍然具有浓厚的行政官僚化色彩，离现代的法人治理结构还有相当的距离。在这种二元体制主导下，“事业权力利益化”的趋向已表现得越来越明显，如媒体市场化改革化后，很多媒体变成了自负赢亏的经济实体，采编人员的收入与媒体的经营收入直接挂钩，广告成为媒体的主要财源。这一方面激励了媒体从业人员的积极性，另一方面也无可避免地导致了媒体过份追求经济利益而背离公共利益的倾向。有些记者只要挣钱，什么都可以干。有偿新闻，新闻敲诈，记者拿红包，拉广告、写软文、拿封口费等事情屡禁不止。从中央电视台著名导演赵安落马，影视部副主任露馅，到山西繁峙矿难多家媒介的 11 名记者集体受贿；从《焦点访谈》栏目日益增多的说情者，到各地各类媒介对有钱、有权阶层的趋炎附势，媒介对外有偿新闻屡禁不止，内部国有资产流失等都已是不争的事实。［[17]］“一等记者炒股票，二等记者拿红包，三等记者写外稿，四等记者发本报”的顺口溜生动地反映了这种乱象。媒体的市场化还导致了煽情主义、低俗化的盛行，媒体的新闻生产越来越受到广告与公共关系的影响。［[18]］这种乱象至今未得到有效治理。

高校教育体制改革启动后，高校也开始面向市场，有了成本核算的意识。从“自费”试点到“双轨并存”再到“收费制”，高等教育成本分担和成本补偿制度逐步建立。与收费制相伴随的是高校的扩招，自1999年高校开始扩招以来，至2007年，中国高等教育在学人数已达2700万人，规模居世界第一，比1978年增加了近11倍。扩招的同时各种条样的乱收费、高收费也接踵而来。青海省政协副主席、民盟青海省委主委鲍义志在2005年的提案曾提到：1999年全国普通高校人均学费为2769元，比1998年增长10.3%。2000年各地高校收费猛涨，普遍提高15%左右，有的地区提高20%。［[19]］由于政府的财政性教育拨款不足，高校各显神通，采取多种渠道创收。许多高校在核定的收费标准之外又以建校费、扩招费、赞助费等多种名目收取额外费用，将国家应该承担的部分教育成本转嫁到学生及其家长身上，导致部分学生因交不起巨额费用而推迟继续深造的机会。［[20]］针对有些地方采取降低录取分数线，对扩招部分的学生高收费或另外收取建校费、建设费等做法，国家计委、教育部、财政部在《关于普通高等院校扩招有关收费问题的紧急通知》（计电[1999]82号）和《关于督促落实国务院纠正招生收费“双轨制”决定的通知》（计电[1999]87号）中要求坚决纠正招生收费“双轨制”，但效果有限。与此同时，为了赢利，各种校办产业相继兴起，高校开展了广泛的产业化经营。各种各样的培训班、学历教育班，二级学院等相继成立。为了赢利，高校甚至不惜滥发文凭。而在初等学校，各种各样的择校费、赞助费也层出不穷。“名校办民校”等模式也应运而生。这些改革一方面确实扩大了各级各类学校的办学自主权，但由于竞争失序，也带来教育向钱看的不良倾向，“钱学交易”、“钱权交易”大量滋生。一项调查显示，各地通过缴纳赞助费、择校费进入高中的学生比例几乎都超过了10％以上，其中最高的安阳达到39.7％，其次重庆达到30.4％，而北京则达到10.3％。通过缴纳赞助费、择校费进入城市重点高中的比例则达到25.2％。［[21]］

医疗领域的市场化改革启动后，弊病同样显现。过去医院的经费来源有三：政府补贴为主，诊疗费用及药品销售为辅，而改革后政府补贴仅占10％，90％以上要靠医院创收。［[22]］医院为了自身生存，在合理收入严重不足的情况下广开财源，造成了一系列弊端：医德医风滑坡，医生开大处方、多用高新仪器、胡乱诊断、医院乱收费，医生拿红包、医疗事故频发等事情层出不穷。［[23]］很多医院在推进“企业化”管理的过程中，甚至不惜与药业公司合谋，出租科室，坐收渔利。如齐齐哈尔医学院附属第二医院自1999年3月就与南昌华跃科技实业有限公司合作开设“性病专科”，由公司每年向医院交纳房租及管理费用并负责科室所有人员的工资及费用。2005年，卫生部在《关于对有关医疗机构出租、承包科室处理情况的通报》（卫监督发〔2005〕86号）批露：河北万岁制药集团在全国24个省（自治区、直辖市）的60家医疗机构承包科室，聘用无医师资格人员行医，发布虚假医疗广告，直销其生产的药品，以合法的名义欺骗群众。违规通报涉及地方医院58家，军队所属医院2家；发现有10家医疗机构先后聘用25名无医师资格人员行医；14家医疗机构的22名医师未按规定进行注册；6家医疗机构个人收受好处费共2.63万元。这一情况通报反映出的是某些医院的唯利是图，这种倾向至今没有到有效改善。不断暴出的“天价医疗费”事件、“见死不救”事件已使医院、医生的形象被贬底为“刽子手”、“白眼狼”。“生不起，剖腹一刀5000起；病不起，药费利润10倍起”，网上流传民谣真实地反映了老百姓的不满心态及中国医疗行业的现状。

可见，1978年以后的推进的教育、医疗及传媒领域的改革存在着极大的缺陷。这种缺陷源于“二元体制”的不彻底性。在这种体制下，市场力量与行政力量合二为一，既扭曲了行政管理，也扭曲了市场竞争。以中国传媒业为例，目前有许多地方的宣传部长或副部长还兼着媒体集团的董事长（或报社社长、电视台台长），绝大多数地市报社的一把手都由市委宣传部副部长兼任。很多地方的新闻出版部门直接办报投入市场、参与市场竞争；也有许多地方的报社、电视台要向自己的主管部门上缴一定的利润，利益共享。［[24]］这在其他国家都是见不到的，明显违背市场竞争规律。中国报刊有2000多种，但到2011年还有65%的报刊是没有独立法人地位的。［[25]］这样的“市场化”显然是成问题的。中国高校的独立法人地位也不明显。用人权、重大决策仍然掌握到主管部门手中。中国人民大学校长纪宝成在一次访谈中谈到高校行政化倾向时说：“我提名一个副校长，一般都能通过。但地方很多高校都没法做到，上级部门安排过来一个副校长，能在一周前给校长打个招呼就不错了。”［[26]］长期研究高等教育政策问题的陈学飞教授也认为，近年来，行政部门通过管干部、管人才、管工程项目和经费、管科研、管学科和专业、管课程设置、管教材编写等对高等学校的管理行为，使政府对高校的控制不松反紧，呈现全能主义的趋势。［[27]］这种全能主义也体现在医院及媒体管理中，导致这些机构只能向上负责，而无法完全向市场负责，更无法向公众负责。“事业单位，企业化管理”尽管使其在微观层面有了一定的激励，但这种二元体制无法做到政企分开、政资分开、政事分开，因而也无法消除诸多乱象。在这样管办不分的情形下，医院、学校及媒体既是公益主体，又是市场主体，政府监管者既是裁判员，又是运动员，政府和市场的“双重失灵”无可避免。

一方面，政府在供给公共物品方面无法满足公众的需求。在政府主导体制下，政府对公共物品的供给是标准化的，无法满足公众个性化的、多样化的需求。例如在改革开放以后，随着人们富裕程度的增加，人们对高端的教育资源、医疗资源的渴求在增加。很多有钱人早就不满足于让子女在普通学校就读，对医疗的需求也为高级保健的需求所替代。在这种需求的刺激下，各类收费昂贵的“贵族学校”、“双语学校”应运而生，“私人保健医生”也日益受到青睐，这是正常现象。但我们也看到，政府的公共服务并不能满足这一类的高端需求。例如高等学校统一的收费标准、统一的住宿条件就引起很多家长的不满。穷人觉得贵，富人却觉得条件太简陋。许多家长为了让子女享受更优质的高等教育，只好把子女送到国外留学。中国目前的留学热，且越来越呈低龄化的趋势就反映了国内的教育资源无法满足公众的需求的趋势。同理，高端的医疗市场在中国也受到严格的政府管制，撇开人情关系不说，不管有钱人还是穷人，在中国看病都得排长队，且忍受恶劣的服务态度。而在国外，收费昂贵的私立医院不仅服务好，也不用排长队。而公立医院排队时间很长，但却收费便宜。只有在中国，才会出现看病“既贵且难”的局面。［[28]］这种“两难”同时出现，和政府的过度管制有关，实际上是一种“政府失灵”的表现。哈佛大学经济学家施莱佛和他的同事对1999年全世界85个国家或地区开办新企业的准入管制进行了计量检验，发现管制不仅没有提高产品品质或减少污染等负外部性，相反还增加了腐败程度。［[29]］这说明政府及其公立机构也是经济人，也有自己的利益诉求，也会利用垄断的权力去寻租。政府管制并不能真正实现公立医院、学校及媒体的公义宗旨。这三大领域层出不穷的诸多丑闻也证明了这一点。

与此同时，在一些本该政府承担供给和管制的领域，却出现了市场化的趋势，导致了市场失灵的出现。如传媒业领域的“买卖刊号”或“买卖版面”的现象，公立学校的“择校费”现象，卫生防疫机构的“有尝疫苗注射”现象，医院的“有偿采血”、“器官买卖”现象等等，这些年来类似的事件不断曝光。本该严格受到管制的公共资源，却被用来进行交易，导致了“过度市场化”的出现。这种市场化逻辑对公共领域的侵入既市场失灵的表征，也和政府的职能缺位有关。可见市场失灵和政府失灵是一体两面，相反相成。

这种双重失灵是“二元体制”的内在逻辑和必然结果。在二元体制下，作为利益格局中的上级党政部门或主管部门，既要他们的“马儿好”（提供公共服务），又要“马儿不吃草”（财力自给），因此不得不容忍甚至鼓励医院、学校及媒体广开生财之道。“二元体制”还导致了逆向淘汰。政府和公共服务提供的机构一方面逐利，一方面卸责。有利可图的领域拼命介入，无利可图的领域则敷衍塞责。这种体制的结果导致了许多Weisbrod所称之为的“伪装成非营利机构的营利机构”（for-profit in disguise）［[30]］，也即既得利益集团。在“二元体制”下，公立医院、公立学校以及国有媒体既占了市场化之利，又占了垄断化之利，其自身已日益成为一种垄断的食利集团和利益集团，沾染上了不少“国企病”。以传媒业为例，有些报纸办得极不受欢迎、产品质量极差，但依靠摊派发行及垄断优势，日子仍然过得有滋有润，也拒绝进行进一步的改革。而盲目上马项目，通过广告公司、发行公司、纸张公司以及印刷等等转移或套现财产损公肥私，导致国有资产流失在传媒业十分常见。［[31]］也是这种二元体制，使得媒体及其内部不同层级的工作人员拥有了巨大的政治权力，他们可以利用这种权力换取政治、经济和社会利益，媒介寻租严重。［[32]］与此相似，在行政垄断体制下的医院及学校也没有成本核算意识，盲目购置新设备，胡乱花钱、贪污腐败的情形也十分常见。为了维持既得的垄断利益，这些机构本身也会排斥改革，甚至俘获政府以影响公共政策。管制俘获理论的代表人物施蒂格勒和佩尔兹曼早在20世纪40年代就对政府管制的效果提出过质疑，指出管制可能无法达到管制者的预期效果，相反，管制通常是产业争取来的，而且其设计和实施都主要是为了使该产业获得更大利益。［[33]］从二元体制下中国媒体、医院及学校的行为逻辑来看，他们对政府的确既有摆脱控制的一面，又有依赖政府维持其垄断地位的一面，这是我们在改革中必须看到的一点。

在经济学家们看来，市场“无形之手”发挥作用的前提是政府“有形之手”能够为市场提供保障，最重要的是保护产权和促进竞争。但在中国独特的“二元体制”下，有形之手与无形之手并存且交错，这种情形下的市场化无疑是一种“伪市场化”，很多生产要素没有市场化，行政权力却市场化了。经济学理论认为，政府在生产和供给公共物品方面具有比较优势和比较效率，但由于信息与激励不足，不能有效地供给私人物品。相反，市场和竞争性企业在供给私人物品方面具有比较优势和比较效率，但由于外部性和“搭便车”的存在，不能有效地供给公共物品。公共物品和私人物品的边界就成为政府、市场与企业的边界。［[34]］因此，要克服医改、教改与传媒改革中的“伪市场化”及其衍生的各种问题，进一步完善改革，其前提是需要明确其产品的性质，并厘定公共产品与私人产品的边界所在，在此基础上实现政府、企业与市场的各司其职。

三、厘定边界：政府办公益，市场做盈利

黄佩华等学者在研究中国事业单位的改制时指出，改制需要对政府的职能、公共资源的分配，以及公私两种所有制的界限进行重新思考。最重要的问题是厘清政府干预的边界。要搞清楚政府应该做什么，不应该做什么。［[35]］

在认识事业单位时我们通常会陷入两个误区，一是认为医院、学校及媒体既然是事业单位，那么就应该提供公共物品，其提供的产品也应当是公共产品。殊不知，这三个行业提供的产品中既有公共物品，也有私人物品。如果不加以区分，必然造成市场和政府职能的错乱。按照萨缪尔森的说法，所谓公共物品（Public goods）是指这样一种物品----个人消费这种物品不会导致别人对该物品消费的减少。其消费是非对抗的而且也是非排他的。［[36]］但在现实世界中，公共物品与非公共物品的界限并非十分明确且一成不变。以物品消费的竞争性和排他性为标准，我们可以将物品的类别划分为私人物品、纯公共物品和准公共物品，准公共物品又包括俱乐部产品和公共资源性物品。所谓俱乐部物品是具有消费的、非竞争性和排他性的物品，当成员数目超过一定容量后就会产生拥挤从而破坏消费的非竞争性。公共资源性物品则是同时具备消费的竞争性和消费的非排他性两类特征的物品。［[37]］如果用这个标准来看教育产品、医疗产品和传媒产品，我们会发现其是一个混合体。作为学校、医院和传媒来说，很难将其单一归入某类物品，因为其本身既具有公共产品的特征，又具有私人物品的特征。换句话说，既具有竞争性，也具有非竞争性。

从上表可以看出，有线电视网、公共电视、社区医院、图书馆等既具有排他性，又具有非竞争性，属于俱乐部物品。义务教育、疫苗接种、疾病防疫及学术研究等则属于纯公共性物品。而高端医疗、私立医院、私立学校及私营媒体则不属于公共物品，其具备了竞争性特征，应该交给市场。研究发现，公立医院作为一种政府组织会产生最高的官僚成本和最低的激励强度，因此市场提供医疗服务优于民营企业提供，民营企业提供又优于公立医院提供。对于医院而言，因为利润回报实际上非常高，所以市场完全有激励提供。［[38]］实际上，相当一部分的教育与传媒产品也是如此，可以交与市场生产。政府应该在这一领域放开市场准入和市场竞争。而报纸期刊的刊号、行医许可证等则属于公共性资源物品，政府应该按照公平性和合理性原则配置这些公共资源。但不幸的是，政府在俱乐部物品和纯公共性物品方面的投入不足，使得这两个领域“错误的市场化”了。“义务教育乱收费”、“高价疫苗”等现象反映了这种现象。而公共资源性物品如刊号的买卖等由于政府没有有效监督也导致权力寻租盛行、腐败横生。1997年新闻出版总署颁布了《关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等问题的若干规定》：“凡是以管理费、书号费、刊号费、版号费或其他名义收取费用，出让国家出版行政部门赋予的权力，给外单位或个人提供书号、刊号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校对、印刷、复制、发行等任何一个环节的职责，使其以出版单位的名义牟利，均按买卖书号、刊号、版号查处。”但实至今日，这种现象仍然存在。［[39]］在笔者看来，医改、教改与传媒体制改革中最大的问题就是模糊了公共物品与非公共物品的界限，将非竞争性的领域竞争化、市场化了，而将本该竞争化、市场化的领域公共化、政府化了，因而产生了一系列的乱象。公共物品与私人物品的边界也是政府与企业的边界，正是“公私不分”直接导致了政府和市场的双重失灵。

对事业单位认识的另外一个误区是认为任何社会公益性服务都必须由政府拥有的机构来提供，这一点已被证明是错误的。世界银行在2003年的一份内部报告中（《非营利机构的经济学及其对中国事业单位改革的意义：文献综述》中指出，非营利组织与营利组织的选择实质上都是一种激励机制安排。［[40]］实际上非营利机构也通过收入最大化和成本最小化来创造利润的。在很多场合，就促进公共利益而言，私人企业家的利已动机可能优于公务员的利他动机。［[41]］经济学理论也认为，尽管市场失灵或不公平的存在是政府干预的理由，但这并不意味着干预一定合理。政府干预是有成本的。设计不完善或执行不当的干预造成的问题比解决的问题还多。［[42]］因此，在划定公共物品与私人物品的界限的基础上减少政府对医疗、教育与传媒市场的行政干预，承担起纯公益性物品的供给任务就显得十分必要。简单地说，“政府做公益，市场做盈利”概括了这种职能分工。

首先，在竞争性领域需进一步放开市场准入，破除国有资本一家独大的局面。从所有制结构而言，目前在学校、医院及传媒领域还是“一大二公”。以医疗市场为例，根据卫生部的统计，2005年全国82.8％的医院、95.1％的床位、90.4％的卫生人员（其中包括88％的执业医生）属国有和集体机构，而52.8％的医院、80.1％床位、77％的卫生人员（包括74.2％的执业医生）直属政府办医疗机构。［[43]］到2009年底中国的公立医院数是14086家，约占医院总数的71%，公立医院诊疗人次达17.1亿，大致是医院总诊疗人次的92.4%。［[44]］显然，公立医院仍然是主导。而民营医院在准入上，受到严格限制，卫生行政当局的审批十分严厉，很多医院不得不以“非法诊所”的身份存在。政府需要放开对私立医院的准入管制，取消歧视性政策。国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出要切实落实非营利性医疗机构的税收政策。鼓励医疗人才资源向民营医疗机构合理流动，确保民营医疗机构在人才引进、职称评定、科研课题等方面与公立医院享受平等待遇。从医疗质量、医疗行为、收费标准等方面对各类医疗机构加强监管，促进民营医疗机构健康发展等等，这无疑是正确的方向。［[45]］北京市目前正在拟订允许医师多点执业的制度框架，鼓励医生个体行医，也传达出一个医改利好的信号。

同理，引入民间力量同样也适合于高等教育领域和传媒领域。政府对民办教育的准入也需要放宽。尽管国家已颁布有《民办教育促进法》和《实施条例》，但民办学校仍然是“二等公民”。民办学校教师缺乏职业安全感，优秀教师拒绝选择民办学校。民办学校及教师的人事、职称、社会保险等与公办学校教师尚不平等。有研究者指出，在《民办教育促进法》中，有关金融信贷、用地建设优惠和社会中介组织服务等原则规定在实施过程中就没有落到实处，打击了民办教育投资者的积极性。民办学校在设校审批、专业设置、招生计划审核、学籍管理等方面都受到教育行政部门的制约。［[46]］有民办高校领导反映：“和公办高校相比，我们除了投资方不同（即钱是自己的，不需要政府采购，也不查我们的小金库）以外，国家（党和政府）对我们的管理，与公办高校无异，甚至管束更多。能管公办院校的机关部门都能管我们，不能管公办院校的机关部门也能管我们。如工商、税务、民政、消防、公安、综治，甚至XX市教育局、XX区教育局都会来管我们。甚至买什么教材，都要归政府部门管。” ［[47]］显然，民办学校没有获得平等的、独立的地位。民办高校的这种处境反过来可以为中国公立教育的行政化垄断找到注脚。

传媒领域的行政垄断也十分明显，尤其是通过行政化力量组成媒介集团后，一个地区所有的媒体都从属于为数不多的几个国有媒介集团。以浙江省的新闻出版业为例，目前只有一家省级报业集团即浙江日报报业集团，此外还有7个市级报业集团，出版业则主要为浙江出版联合集团所垄断，全省拥有的14家图书出版社浙江出版集团就占了10家。目前浙江全省公开发行的报纸有70多种报纸，218种期刊大都隶属于这几个报业集团或出版集团。全省只有一家省级广电集团，下辖18个广播电视频道。而浙江省拥有的市级广播电台、电视台（各12座），县级广播电视台（66家）也只隶属于有限的几个广播电视集团。在这种垄断体制下，媒体挣钱轻而易举。例如即使是金融危机期间的2008-2009年期间，浙江全省11个城市报社（集团）的总收入仍达46亿元，同比增长12%；广告收入总额为24亿元，同比增长5.41%，多元经营收入总额11.46亿，同比增长39%。［[48]］与国有垄断相对比的是，民间资本进入传媒领域面临严格的政策限制。《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发[2005]10号 ）第九条规定：“非公有资本不得投资设立和经营通讯社、报刊社、出版社、广播电台（站）、电视台（站）、广播电视发射台（站）、转播台（站）、广播电视卫星、卫星上行站和收转站、微波站、监测台（站）、有线电视传输骨干网等；不得利用信息网络开展视听节目服务以及新闻网站等业务；不得经营报刊版面、广播电视频率频道和时段栏目；不得从事书报刊、影视片、音像制品成品等文化产品进口业务；不得进入国有文物博物馆。”国家限制非公有资本只能投资参股下列领域国有文化企业：出版物印刷、发行，新闻出版单位的广告、发行，广播电台和电视台的音乐、科技、体育、娱乐方面的节目制作，电影制作发行放映。而且上述文化企业国有资本必须控股51％以上。这种政策限制使得媒体行为的竞争极不充分，新闻专业主义的规范也难以建立起来。

没有竞争，就不会有规范与强大，国有企业的改革经验值得参考。事实上，针对二元体制下的医院、学校及媒体的弊病，通过让非公立机构（包括民资及外资机构）参与市场竞争以推动公立机构的改革与制度完善是一条现实可行的，也是成本最本低的路径。引入这种竞争既可以形成一种“倒逼机制”以促进这些事业单位自身的转制动力，也能够帮助政府有效地甄别公共产品与私人产品的边界，从而明确权责，有效管理。

其次，在政府退出竞争性、盈利性领域的同时，还要承担起无经济效益的准公共产品和纯公共产品的供给，实现医疗、教育和媒介资源分配的平等与公正。目前，政府对公共物品的供给不足已成为社会的一大问题，这显然与政府职能的错位有关。徐忠等人的实证研究表明，如果政府最大化全社会的福利，就有可能提供充足的公共产品和公共服务；然而如果政府在经济决策中具有赢利性动机，则会造成公共产品和公共服务不足的问题。当政府追求赢利性的时候，对其公共职能特别是在文教、科学卫生和社会保障方面的职能执行会产生挤出效应，从而造成公共支出的不足。［[49]］这种“收益增长、公益不足”如硬币之正反两面，是二元体制发展的必然结果。

以公共卫生为例，政府卫生投入占全社会卫生总费用的比例和占财政支出的比例都在下降。数据显示，政府卫生投入占全社会卫生总费用的比例已由1991年的23%下降到2001年的15%，而居民个人卫生支出在此期间却由39%上升到61%；政府卫生事业费占国家财政支出的比例由“六五”期间的3.1%下降到2001年的1.7%。［[50]］与此同时，公立医院越来越像营利性的私人公司。显然，如果政府投入不足，医院只有靠赢利才能养活自己，它必然唯利是图而把公益性内容如疾病预防和公共卫生置之度外。道理正如钟南山先生所言：“我们医院的经济来源是什么？就是看病！病越重，病越急，病人越多，医院收益越好，这是最基本的驱动。医生选择就职医院，也是看工资高不高，待遇好不好。这种机制，怎么可能去做预防？国外医院的很多的设施和研究项目是针对的是如何尽早预防疾病，但中国医院没有一个更合理的资金来源，只能靠看病来解决自身发展，只能看病越多越好，病床扩得越多越好，钱收得越多越好。”［[51]］医疗不公是政府需要解决和承担责任的另一问题。周其仁的研究指出，中国政府投入的医疗费用严重不均衡，80％的医疗资源是为了850万党政干部为主的群体服务的，全国有200万各级干部长期请病假，其中有40万名干部长期占据了干部病房、干部招待所、度假村，一年开支约达500亿元。［[52]］与此形成对比的是对普通民众特别是农村的医疗投入严重不足。2000 年6 月，世界卫生组织首次在全球对191 个成员国进行整体量化评估，中国的医药卫生总体水平被排在第144 位，而卫生公平性竟被排在第188 位———全世界倒数第4 位。［[53]］这充分说明了政府的责任缺失。中国目前急需建立覆盖全体居民的基本医疗保险，政府要为弱势群体买单以实现最基本的医疗公平。

与公共卫生的投入不足类似，当前中国义务教育领域的投入也严重不足，义务教育本是纯公益性产品，但政府却没有负起责任。根据世界银行的数据统计，2003年公共教育经费占GDP的比重，发达国家为5.54%，中等收入国家为4.5%，世界平均水平为4.7%，中国教育经费在2005年仅占GDP的2.82%。［[54]］在投入不足的情况下，义务教育阶段的“乱收费”也就应运而生，且屡禁不止。除了投入不足，教育不平公的问题也相当突出。有资料显示，贫富地区小学、初中、普通高中、职业中学和普通高校在教育经费保障上高低相差分别为12．5倍、11．6倍、8．9倍、7．2倍和10．3倍。［[55]］不同地区、类别的学校师资力量配置和教育教学硬件资源配置上也存在巨大差距，这违背了义务教育的宗旨和教育公平价值。［[56]］正是教育资源配置的不均等催生了中国特色的“高价择校”现象。中国必须推行教育均衡化政策才能真正解决教育公平和教育的公益性问题。

与教育资源配置不均类似，媒介资源分配不均也是客观存在的事实。从传媒产业的地区发展来说，东部和西部，中央和地方，中心和边缘的差距越来越大。［[57]］不同社会阶层所占有的媒介资源也极为悬殊。以广播电视为例，中国没有西方意义上的公共媒体，广播电视主要依靠国家赋予的垄断权力从市场盈利以养活自己，同时承担宣传任务，因此中国广电的公共职能十分有限。以广播为例，我国有超过总人口60%的农村人口、占总人口10%以上的超过60岁的老年人口和约占总人口5%的残疾人。但在全国1800多套广播节目当中以上述群体为目标听众群的专业频率凤毛麟角。［[58]］造成目前弱势群体广播资源分配窘迫状况的原因就在于广播电台的主要经营收入单一地来源于商业广告。显然，政府有必要进一步加大对公共性媒介的扶持力度，以确保弱势群体的媒介占有和媒介使用。

第三、探索医疗、教育与传媒公共服务的社会化与民营化方式。公共服务的民营化可以界定为“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求”。通过全同承包、特许经营、凭单等形式把许多公共服务责任委托给处于市场竞争中的私营公司和个人，从而打破公共服务领域中不必要的政府垄断，实现效率和效益的提高。［[59]］毫无疑义，政府应该对纯公益性的物品进行供给。但这种供给有多种形式，一种是政府自己生产或提供这类物品。另外一种是政府通过委托第三方或从第三方购买公共服务或物品进行供给。传统上社会主义国家多采取第一种方式，但效率很低。政府限于自己的人力不济与信息上的不对称，很难有效满足公众对纯公共物品的需求。如通过让政府自己管辖的医院为公众提供免费医疗、让国有媒体为弱势群体提供平台或救济，让公立学校不收借读费实现教育平等等，效果并不明显。政府的巨额补贴很多时候打了水漂。道理很简单，这些机构本身是政府的，与政府之间达成的合同契约很难具制度刚性。在二元体制下这些机构既是政府主体，又是市场主体。政府一方面允许其盈利，另一方面又要求其做公益，这本身是一个悖论。相关的监管一方面由于受到信息的限制，难以奏效，另一方面也很容易被监督对象所俘获。因此，这种政府自己生产公共产品或者补贴国有媒体、医院或学校做公益的做法效率低下。

相比之于这种方法，政府通过向市场或第三方购买公共服务或产品的做法则更有效率得多。采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制以提高公共管理水平及公共服务质量，这正是西方新公共管理运动的精神所在。［[60]］美国在教育和国家福利方面的民营化可为中国提供启示。在美国，中小学教育一直是美国各州政府和地方政府的主要职能，基本为公立学校所垄断，虽然近几十年来对公立学校的投入不断增加，但学生的成绩和素质却不断下降。许多主张改革的人士坚持认为城市中小学应该打破垄断，引入竞争。因引，美国中小学领域的民营化改革步伐正在加快，引入私立学校的竞争、拓宽父母的选择权日益成为推动教育体制改革的杠杆。为此，美国各地政府都采用了许多不同的办法进行改革，这些方法包括：开放招生、特许学校、凭单选择（教育券）、学费税收扣除和针对教育的免税储蓄等等。［[61]］实践证明，政府购买是政府多元化提供公共服务从而实现公共服务均等化的重要手段。

中国的医改也需要引入公共服务的契约化提供模式。正如顾昕所指出的，即使是在公费医疗体制下，医疗服务的提供还是可以市场化运作的。国家完全可以通过合同的方式向私立医疗机构以及作为自雇人士的全科医生购买医疗服务。在医疗服务的递送体系中, 引入或者强化市场机制以推动不同服务提供者之间的竞争，尤其是在服务质量和价格上的竞争，是各国医疗体制改革的共同做法。［[62]］2009年4月６日发布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》明确提出，要完善政府对城乡基层医疗卫生机构的投入机制，对包括社会力量举办的所有乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，各地都可采取购买服务等方式核定政府补助。这种政府购买服务的方式无疑值得期待。也值得在传媒和教育行业进行推广，以使其公益性真正得到落实和体现。

结语

著名经济学家科尔奈曾对后社会主义国家的福利部门改革提出了九项指导性原则：一是要增加个人权利，减少政府的决策范围；二是要帮助受苦的处于劣势地位的人；三是破除国家垄断，允许不同所有制形式之间的竞争；四是必须建立提高效率的所有制和控制形式；五是国家的主要功能必须是提供法律框架、监管非国有机构，并提供最后的救助与保险。国家有责任保证每一个公民享有获得基本教育和医疗保障的权利；六是改革必须先通过公开的、公众知晓的讨论然后实施；七是改革必须留出时间，让公众学会适应；八是在用于直接促进快速经济增长的投资资源与发展福利部门的资源之间必须保持和谐的比例；九是国家预算必须有能力履行国家义务而提供持续融资。［[63]］在笔者看来，科尔奈提出的这些原则对于中国的医改、教改及传媒体制改革都具有借鉴意义。当然，确定改革的目标与原则与能否推进改革毕竟是两回事。笔者深知，面对庞大的问题单子、体制惯性以及巨大的利益集团，这种改制与转型之路将十分艰难。但正如治病先需号脉一样，只有诊断病源，认清病根，我们才有可能开出正确有药方。显然，尽管医疗、教育与传媒行业属性不一，其转型过程中的乱象也有不同的表现，但其背后的病灶与病理却有着惊人的并非偶然的雷同。

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