常安:统一多民族国家的宪制建构

选择字号:   本文共阅读 1146 次 更新时间:2012-03-12 18:23:34

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常安 (进入专栏)  

  《共同纲领》的第一条,即规定中华人民共和国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政;1952年的《民族区域自治实施纲要》,在第十一条就“自治机关”的组成方式作出规定时也强调“各民族自治区自治机关的建立,应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则”,1954年通过的新中国首部正式宪法,更是直接在第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”,这是我国的国体,第二条则再次强调“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这些宪法序言的宣示,均在说明,社会主义国家政治体制的最大特点,就是“一切权利属于人民”,人民真正得以当家作主。广大少数民族人民作为中华人民共和国的公民,自然也应当享有这一权利,而民族区域自治制度在我国的确立,也正是为了落实和保障少数民族公民这种当家作主的权利。

  在少数民族地区民主改革之前,虽然部分少数民族地区成立了民主民族联合政府,但很多地方仍然实行的是原有的政治制度,掌握地方政治权力的是土司、头人、僧侣贵族阶层;广大少数民族公民并无参与、管理本民族地方事务的权利。而这,一方面不符合宪法中关于我国是人民民主专政的国体性质,另外也不符合民族区域自治制度在我国确立的初衷,即让广大少数民族公民自主管理本民族地方事务。而西藏地区政教合一的统治模式,更是一种典型的反现代、反民主的政治模式,居于统治地位的是占西藏人口极小比例的僧侣阶层和贵族家庭,包括广大藏族公民在内的西藏各族人民没有丝毫的政治权利,更谈不上当家作主。所以,当中华人民共和国成立、明确规定“国家的一切权力属于人民”之时,西藏各族人民也自然渴望真正享受到作为中华人民共和国公民而应当具有的当家作主的权力。

  同时,让少数民族公民通过包括民族区域自治制度在内的一系列宪政制度充分拥有参与管理国家政治、经济文化事务的民主权利,也是现代政治体制的应有之义,如同强世功所指出的,“如果要把中国建构为一个现代国家,在政治哲学上都不可能允许西藏保存神权政治和贵族农奴制。这种冲突是古典与现代之间一场生死存亡的搏斗,就像路德的宗教改革和法国大革命一样,是一场围绕现代自由概念展开的搏斗。”{13}37因此,无论是奴隶制、封建制基础上的土司、头人制度,还是西藏地区在民主改革之前所实行的政教合一体制,本质上和现代民主政治体制是相背离的,也正因为如此,西方现代宪政体制的一个基本原则,即是政教分离,宗教自由是基本人权,但这并不意味着宗教权力对政治权力的控制,更不意味着宗教权力影响到人民当家作主这一民主的本质要求。

  所以,国家决定在少数民族地区实行民主改革,是人民民主专政这一国家根本性质的必然要求,是对广大少数民族公民渴望当家作主的呼声的政治回应,更是顺应现代政治民主体制的一项正确的政治举措;而且,为了尽量保证少数民族地区的社会稳定,国家对于少数民族地区的民主改革采取了慎重稳进的策略和方针,并团结大多数爱国开明的少数民族上层人士和宗教界人士,以求在少数民族地区建立人民当家作主、广大少数民族公民自主管理本民族内部事务的政治体制和民族治理体制。但西藏少数上层反动分子并未意识到其所奉行的政教合一的体制实际上是一种反民主、反现代的政治体制,反而把中央处于稳定西藏地区社会秩序考虑而进行的渐进改革模式视为软弱的表现和所谓“独立”的良机,这是对包括藏族在内的西藏各族人民渴望翻身解放、当家作主的民主呼声的无视,更是对现代政治强调民主、强调法治、强调政教分离的大趋势的无知。

  而在少数民族地区民主改革之后,土司制度、政教合一制度均被废除,取而代之的民族区域自治制度作为少数民族公民实现人民当家作主权力的宪政制度在少数民族地区最终确立。无论是曾经的农奴主、土司、喇嘛,还是曾经的娃子、农奴,此时都是中华人民共和国的公民,平等的享有和承担宪法和法律所规定的各项权利和义务,在旧的政教合一体制下永无政治地位的农奴,也可以成为人民代表、自治区高级领导人、将军、国家领导人,〔[10]〕这不正是人民民主专政的国家制度和民族区域自治的民族治理制度赋予广大少数民族公民最广泛的政治、民主权利的最直接的体现吗?自然,少数民族公民当家作主、自主管理本民族内部事务这一权利的实现,离不开上世纪五六十年代少数民族地区那场波澜壮阔的民主改革风潮。

  因此,尽管《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》和1954年宪法均以宪法性文件和宪法的形式,对民族区域自治制度作为我国基本宪政安排做出了庄严的政治宣示,但这一制度在少数民族地区的真正落实、体现,还需依赖诸如民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立等一系列的政治措施;尤其是少数民族地区的民主改革,既是一部波澜壮阔的人权史诗和民主运动,更是民族区域自治制度在建国初期得以奠基的关键所在。

  

  四、多民族社会主义国家的民族国家建构

  

  对于单一族裔国家来说,民族国家的建构并非什么难题,但对于中国这样一个多民族国家来说,虽然华夷之辨的相对性,天下体系的开放性和大一统的政治构造可确保多民族国家在王朝年代的历史延续;但在清末中国被迫进入现代民族国家竞争的国际世界之后,当时清朝统治者特殊的族裔身份,清末糟糕的治理绩效,西方殖民统治者挑唆而引起的边疆民族地区安全问题,即成为中国现代民族国家建构的一个难题。所以,新中国成立后选择民族区域自治制度作为我国的民族治理制度,并不仅仅是一种多民族国家民族治理模式的转型,同时也是中国在探求多民族国家的民族国家建构模式上的一种制度选择。民族区域自治制度的确立,不仅确保了广大少数民族公民政治、经济、文化权利的充分享有和保障,也有效地解决了多民族国家的民族治理难题,更是中国从清末开始的多民族国家民族国家建构之路的一个重要飞跃。〔[11]〕

  这种民族国家建构,可以归纳为宪法层面的基本制度规定即宪制建构、共同政治认同基础塑造、政治秩序重塑等几个方面,其目的旨在将国家整合为一个服从整体宪政制度安排、具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。

  (一)统一的多民族国家的宪制建构

  民国初年中国对于民族关系和宪制建构的处理,可以用孙中山先生在南京临时大总统就职宣誓中解释五族的共和含义来表述,即“国家之本,在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国,即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人,此为民族之统一”,无论是南京临时政府还是继之的北洋政府,实际上都贯彻了这一宪政理念。而到了国民政府时期,由于其时民族危机的空前加剧,则更多的采取的是“中华民族是一个”的“国族”政治话语立场。新中国成立后,对于如何处理多民族国家的民族关系,从宪政制度安排上体现的是民族区域自治制度的确立,从多民族国家的民族国家建构思路上来讲,则是一种“中华人民共和国是个统一的多民族国家”的多民族社会主义国家建构模式。〔[12]〕无论是作为新中国第一部宪法的1954年宪法,还是现行宪法,都明确提出,“中华人民共和国是统一的多民族的国家”(1954年宪法第3条),“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”(现行宪法序言第11段),这是对我国作为一个独立主权国家内部民族构成特点的宪法表述,它既说明中国作为一个统一的多民族国家的历史事实,也呈现了中国各族人民处理民族关系、建立社会主义现代化国家的一种政治选择。

  “中华人民共和国是统一的多民族国家”,这首先说明,它是一个独立的主权国家单位,而不是一个松散的政治联合体;中国各族人民,是这个统一的多民族国家的公民,享有权利并承担义务;民族自治地方,是中国这个统一的多民族国家的领土构成部分;民族自治机关,是中央国家机关的下级机关,与中央国家机关之间是被领导与领导的关系。所以,在现行宪法中,“维护国家统一和全国各民族的团结”被视为公民的首要义务,即是国家试图通过宪法义务体系的文本规定来塑造公民对于多民族共和国的维系和巩固的责任意识。而无论是《共同纲领》还是《民族区域自治实施纲要》,包括1954年宪法,都清楚的规定了诸如此类的条款:“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权,并受上级人民政府的领导”(《民族区域自治实施纲要》第三条);各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。(1954年宪法第三条第四款),民族自治地方,是“中华人民共和国不可分离的部分”,“民族自治机关”,为“中央人民政府统一领导下的一级地方政权,并受上级人民政府的领导”的政权组织特征,既说明了中国单一制的国家结构形式特征,也说明“统一的多民族国家”,并不意味着一种简单的民族联合,或者说中华人民共和国是一个多民族联合体式的松散政治共同体,而是一个具有内在统一性的、不可分离的由中国各族人民组成的政治共同体。

  其次,“中华人民共和国是统一的多民族国家”,意味着承认中国境内多民族分布的现实,但这种多民族分布不是一盘散沙或者松散联合,而是 “已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。”(1954年宪法第5段首句)。而且,“在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上,我国的民族团结将继续加强。”为了体现这种“自由、平等”,无论是作为新中国建国大纲的《共同纲领》、还是新中国第一部正式宪法1954年宪法,都以国家最高政治章程的方式,确立了“各民族一律平等”的民族关系原则,而且,为了确保广大少数民族公民真正获得自由、平等的政治、经济地位,国家一方面通过少数民族地区民主改革这一波澜壮阔的社会风潮把少数民族公民从奴隶制、封建制的落后经济制度中解放出来,另一方面也采取各种经济措施来发展少数民族地区的经济、提高少数民族公民的生活水平。

  所以,包括《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》、《中华人民共和国宪法》(1954)等宪法性文件作为中国各族人民共同的政治纲领,通过宪制建构的方式,不但规定了包括少数民族公民在内的中国各族人民的政治地位——平等的国家公民,社会主义国家民族治理的基本制度——民族区域自治制度,平等、团结、互助的社会主义民族关系,实际上也确定了新中国成立后继续清末开始的民族国家建构进程的路径和模式,即建立一个统一的社会主义多民族国家。无疑,这个统一的多民族国家并非一个松散的多民族联合体,而是一个具有内在统一性的社会主义民族国家,因为,中国各族人民,都是平等的中华人民共和国公民,广大民族自治地方,则是国家领土不可分割的组成部分,而民族自治机关,则同时具有自治机关和中央政府下级机关双重属性的政治地位。

  (二)“社会主义民族大家庭”:共同的政治认同基础

  “中华人民共和国是统一的多民族国家”,作为一种宪制建构,塑造了一个具有内在统一结构的政治共同体;那么,这个政治共同体所依赖的政治认同基础是什么呢?这来自于中国各族人民作为中华民族这个大家庭成员几千年休戚相关的共同奋斗历程。中华各族人民,共同塑造了灿烂的历史文明,具有共同的革命传统,在新中国成立后,更是作为这个光荣的“社会主义大家庭”的共同成员,为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而共同奋斗。无疑,正是这种共同的历史奋斗历程、革命传统,和建设社会主义国家的共同历史使命,构成了中国各族人民作为中华民族一份子、进而型构一个社会主义民族国家的政治认同基础。

  中国各族人民在民族平等、民族团结基础上形成的一个血肉不可分离的“自由平等的民族大家庭”的宪法语言书写,既表明了新中国成立初期旨在维护民族和谐、团结的政治努力,也是对中国各族人民都是中华民族这个大家庭成员这一中国民族结构特点的彰显。中国各族人民,都是中华民族这个大家庭中的一分子,即“中华民族多元一体”。这种民族大家庭式的中华民族多元一体民族结构,即是马克思主义民族观强调民族平等、民族团结的反映,也带有中国传统政治文化中家—国政治伦理的痕迹。〔所以,李维汉在1957年全国民族工作会议上就民族关系问题发表谈话时就指出,“我看汉族帮助少数民族是个光荣义务。因为汉族经济、文化等都比较占优势,在国内处于领导地位,譬如在一个家庭中老大哥帮助小兄弟读书成人,这难道不是义务么?(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《现代法学》2012年第1期

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