黄学贤:行政诉讼撤诉若干问题探讨

选择字号:   本文共阅读 557 次 更新时间:2012-03-01 20:25:16

进入专题: 行政诉讼  

黄学贤  

  最后作出是否准许的书面裁定。行政诉讼撤诉制度两个最为重要的原则就是当事人自愿原则和撤诉合法性原则。当事人自愿原则一方面要求被告和法院不能强制原告撤诉,另一方面又要求法院必须尊重和保障原告基于自愿的这种诉权处分权的实现。而合法性原则又要求法院对原告的撤诉申请必须依法进行审查。因此,首要的问题是法院对撤诉申请审查什么。

  原告申请撤诉的原因确实是多方面的。如原告自愿申请撤诉、被告改变被诉行政行为原告同意而申请撤诉、法院动员原告撤诉等。如果再仔细研究便不难发现,每个原因的具体诱发因素是多方面的:如原告申请撤诉有可能确实是其认识到自身行为的违法性,应当受到行政机关的制裁而申请撤诉,有可能是屈从于被告的压力而申请撤诉等。被告改变被诉行政行为的具体动因也是多方面的:如有的是确实认识到行政行为的违法性而主动改变,有的是因法院的动员而改变,有的可能是为了应付原告而作一些并未使原告获益的改变。法院动员原告撤诉也是出于不同的目的,甚至不排除迫于被告的压力而动员原告撤诉。因此,法院首先要审查撤诉的具体原因。就理论研究而言,研究撤诉的具体原因进而研究不同原因的具体诱发因素,是为了更好地确立撤诉申请审查的标准,建立完善的撤诉申请审查规则,减少和防止违法撤诉。

  根据有关规定,撤诉的情形有多种。但不管是当事人完全出于自愿而申请撤诉,还是因被告改变具体行政行为原告同意而申请撤诉,法院均要进行审查。在引起撤诉的多种情形中,被告改变其所作的具体行政行为原告同意而撤诉的情形是最为常见的。如果说撤诉有着其不可替代的功能,那么可以说对该种情形下撤诉的审查又显然是最为重要的。因为撤诉本身就是原告对自身诉权的处分。对原告撤诉的自愿与否进行审查虽然在理论上很有必要,但是在事实上是很难操作的,甚至可以说根本不具有操作性。所以,从这个意义上讲,法院对撤诉申请的审查只能是改变后的具体行政行为。然而,法院对改变后的具体行政行为予以审查的依据是什么呢?司法审查是被动的,它奉行不告不理原则。在没有人对其提起诉讼的情况下,法院是否可以主动予以审查呢?也就是说法院要审查改变后的具体行政行为,而这个具体行政行为并没有被起诉到法院,法院是否有权对一个未被提起诉讼的具体行政行为进行审查呢?这种“不告而理”的审查方式是否与诉讼的性质和原理相悖呢?

  这里涉及到行政诉讼中被告能否改变被诉具体行政行为。在行政诉讼法制定过程中,这个问题曾经引起争论。赞同者认为,行政机关可以改变被诉行政行为,被告改变被诉具体行政行为属于主动纠正自己的错误,法律不应当禁止人们主动纠正错误。反对者认为,行政机关不可以改变被诉具体行政行为,因为既然具体行政行为已经被诉就已经系属行政诉讼,如果允许行政机关改变被诉具体行政行为,将会带来诉讼秩序的不稳定。

  有学者认为,法院对改变后的具体行政行为进行审理,在理论上和实践上均存在一定的弊端。从理论上来讲,行政行为具有确定力,这意味着行政机关非因法定事由和未经法定程序不得随意改变所作行为,否则会影响行政秩序的稳定,同时也有违信赖保护原则。从实践上来看,诉讼过程中的具体行政行为已经系属于诉讼,诉讼中的任何一个行为都会对行为者以外的其他各方人员产生影响,为了保持诉讼秩序的稳定,具体行政行为就更需要有确定力。否则,只会给诉讼带来负面影响。[9]

  根据现行规定,被告改变具体行政行为原告申请撤诉的,法院必须对改变后的行政行为进行审查。但是,《若干解释》第50条第2款规定:“被告改变原具体行政行为,原告不撤诉,人民法院经审查认为原具体行政行为违法的,应当作出确认其违法的判决;认为原具体行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求”。这样又产生新的问题,如果被告改变具体行政行为,而原告又不撤诉,法院是否要对改变后的具体行政行为进行审查?根据传统理论答案是显而易见的,即法院不应该对改变后的具体行政行为进行审查。

  但是,笔者认为,从有效化解行政纠纷,减少诉讼的角度讲,被告改变具体行政行为原告同意而申请撤诉的,法院应当对改变后的具体行政行为进行审查。即使原告不撤诉,法院也应当对改变后的具体行政行为进行审查,并要赋予与审查结论相应的法律效力。而且在原告不撤诉的情况下,法院就改变后的具体行政行为的审查,其意义要大于对原具体行政行为的审查。这无论从将要对当事人产生实际影响,还是将有可能引起新的诉讼的角度讲,其理由同样是显而易见的。

  必须指出的是,《撤诉规定》中关于撤诉启动范围的有限性。目前的规定实际上是对被告改变被诉具体行政行为原告同意而申请撤诉的相关情形作了相应的规定。但是,撤诉的情形有多种,除了上述情形外,还有原告自愿的以及视为申请撤诉的等。对于这些情形也应当作出明确而又具体的规定。此外,目前大量的行政案件中交织着民事案件,而且有时形式上的行政案件其背后真正的利益是民事主体之间的利益之争。有时法院会在认定行政机关的行政行为合法、合理的基础上,就原告与第三人之间与被诉行政行为相关的民事争议进行调解,调解成功原告也会申请撤诉,对此类撤诉《撤诉规定》也没有作出相应的规定。从完善的角度讲,对各类撤诉的审查条件以及审查程序均应当作出规定。

  (二)法院对撤诉申请如何审查

  首先必须明确的是,合法性审查与当事人撤诉之间的关系。在这个问题上值得注意的是,我们提倡和鼓励当事人以撤诉的方式结案,但是绝不是排除或放弃合法性审查原则。相反,法院应当在通过对具体行政行为的合法性、适当性进行审查,初步确认具体行政行为违法或明显不当的基础上,根据案件具体情况建议被告改变被诉具体行政行为。被告改变其所作的具体行政行为及原告申请撤诉只有符合法定条件,人民法院才能作出准许撤诉的裁定。

  法院对撤诉申请如何审查,实际上就是一个审查标准的问题。对撤诉申请如何进行审查,实际上关系到撤诉审查的目的。行政诉讼撤诉审查是对行政诉讼立法目的的背离,还是立法目的的实现,学界素有争议。有学者认为,《行政诉讼法》第51条有关法院对是否准予撤诉进行审查的规定是没有必要的。只要原告申请撤诉都应当准予。二是该规定不符合诉权由当事人自由处分的原则。对于当事人的诉权,法院无权干涉,除非当事人滥用诉权。当然,也有学者认为,行政诉讼法及其司法解释规定对原告撤诉申请进行审查是有必要的。因为在行政诉讼中经常会出现撤诉并非当事人自愿的情况。其次,原告撤诉的行为可能会导致公共利益的损害,这一点行政诉讼比民事诉讼更加突出。况且民事诉讼法也规定原告撤诉应当获得法院的准许。行政诉讼及其司法解释更加应当充分考虑公共利益。[10]

  如果是明显违法的行政行为,原告申请撤诉,法院是否准许呢?有学者认为,法院应当根据行政行为违法的明显程度来决定是否准许撤诉。该学者认为,违法有严重违法、一般违法与轻微违法之程度的不同。对严重违法的行政行为,法院评判比较容易,法官依据书面材料,甚至仅凭原告的起诉材料和一些基本的证据材料,加上自身行政审判的经验,就足以断定该行政行为是否违法或者违法的概率。因此,对于这种明显违法的行政行为,法院应当以驳回原告的撤诉申请为原则;对行政行为违法与否并不明显,行政纠纷案情比较复杂,涉及到的专业性、技术性又比较强,对原告自愿申请撤诉的,以准许为一般原则;对介于这两种情形之间的行政撤诉案件,则由法官自由裁量是否准许原告撤诉。但该学者同时又认为,缘于被告改变被诉行政行为造成原告撤诉的情形较为常见,行政行为的改变影响了行政管理秩序,一定程度上损害了行政主体的行政管理权威,有碍行政行为公定力之法理。基于此,该学者认为,代表国家监督行政主体的法院必须认真对待原告在此种情形下的撤诉申请,具体将对该种情形下的撤诉申请的审查必须从程序和实体两个角度进行全面的、实质性的审查,但仅需对被告改变后的行政行为施以全面的实质性的审查。[11]

  上述观点中最为主要的问题在于:对撤诉申请的审查只对被告改变后的行政行为进行全面的实质审查。对改变后的行政行为进行全面的实质审查,是否符合行政诉讼对行政行为的审查程序呢?改变后的行政行为是一个新的行政行为,而对一个新的行政行为在并没有原告起诉的情况下,法院是否有权予以主动审查呢?这又回到了前述的问题了。

  其次,改变后的具体行政行为是否要严格遵守依法行政的原则。《撤诉规定》第2条规定:“被告改变被诉具体行政行为,原告申请撤诉,符合下列条件的,人民法院应当裁定准许:……(二)被告改变被诉具体行政行为,不违反法律、法规的禁止性规定,不超越或者放弃职权,不损害公共利益和他人合法权益;……。”其中,被告改变被诉具体行政行为,“不超越或者放弃职权,不损害公共利益和他人合法权益”没有任何问题,但是被告改变被诉具体行政行为,“不违反法律、法规的禁止性规定”,这就产生问题了。至少至今为止的行政法治基本原理所奉行的是法律保留原则,退一步讲至少传统行政行为以及侵害行政必须奉行法律保留原则,例外的只是行政合同和行政指导等新型行政行为可以不受严格的法律保留原则的支配,只要不违反禁止性规定即可。[12]而《撤诉规定》第2条显然是针对所有行政行为的。这与现行行政诉讼对行政行为的审查标准也不符合。[13]

  再次,第三人无异议何以成立。在被告改变具体行政行为原告同意而申请撤诉的审查中,有一个条件是第三人无异议。问题在于第三人无异议,是由撤诉申请人举证,还是由被告举证,抑或由第三人主动提出或者由法院主动与第三人沟通。从申请撤诉的角度讲,似乎应当由撤诉人举证,而从行政程序的角度讲,理应由被告举证,因为改变具体行政行为实际上就是作出一个新的行政行为。而根据《行政诉讼法》第三人制度的规定,似乎第三人也可以主动提出。[14]这个问题必须明确规定,否则,不仅第三人无异议的规定毫无意义,而且还会引起循环诉讼。

  此外,确立撤诉审查标准还应当考虑被告的利益。现行撤诉制度中几乎没有考虑被告的利益维护,这是不公允的。虽然撤诉中常见的情形是原告利益受损,因而更应当注重原告利益之维护。但也不能完全忽视被告利益维护问题。制度设计以及实践操作中应当根据不同的情况兼顾被告利益的维护。尤其是在原告申请撤诉时,被告已经做过言辞辩论,如果不经被告同意,则不利于被告利益的维护。

  (三)法院对撤诉申请审查应遵循什么程序

  《行政诉讼法》第51条赋予法院对原告撤诉申请进行审查的权力和义务。法院依法行使对被诉具体行政行为审查的职能,这既是其权力也是其义务。只有经过审查,才能发现被诉具体行政行为是否存在违法或者不当,从而也才谈得上建议被告改变其具体行政行为。这一规定也表明了法院不能随意建议被告改变其具体行政行为,而必须在经过审查之后。也即该规定实际上对法院建议被告改变其具体行政行为所处的程序阶段,即必须是在合法性审查之后,宣告判决或者裁定之前。实践中有的法院为了片面追求撤诉率进而达到调解的目的,往往在立案后并未进入实体审理之前就建议被告改变其具体行政行为。

  但是,法院对撤诉申请进行审查是程序审查还是实体审查?传统理论认为只能是程序性的审查,主要是审查撤诉是否是原告的真实意思表示。而对于被诉具体行政行为是否改变以及改变后的具体行政行为是否合法、适当等问题,基于司法的被动性而认为不该审查。《撤诉规定》则突破了传统的理论,不仅要对撤诉申请进行程序审查,还要对改变后的行政行为是否合法、适当进行审查,甚至还要延续到对改变后的具体行政行为是否履行的监督。可见,《撤诉规定》不仅要对原告撤诉进行全面审查,还要对被诉具体行政行为的改变予以规范。其目的在于切实化解行政纠纷,实现真正的案结事了。但是,法院对撤诉申请的审查无论是程序审查,还是实体审查均应当遵守相应的程序规则。

  要实现撤诉审查的目的,必须有一套合法合理的程序规则。在这个程序规则中尤其要注意以下几个程序环节:一是关于申请撤诉的方式。现行《行政诉讼法》及其司法解释均未规定撤诉的具体方式。实践中法院一般要求当事人以书面方式提出撤诉申请。笔者认为无论就体现申请者的真实意思,还是有利于法院的审查,均应当明确规定书面申请的原则。即使在审理程序中当事人提出要求的,也应当由记录人员记录在案并经当事人签字。

  二是法院建议的形式。对于《撤诉规定》第1条,学界也多有指责,如建议的形式是口头还是书面,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政诉讼  

本文责编:frank
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/50703.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统