柏慧:宏观调控与少数人权利保障

——以东北平原小规模粮农为对象
选择字号:   本文共阅读 402 次 更新时间:2012-02-13 21:49:53

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柏慧  

  价值规律对他们来说不产生作用。从这里我们可以看出,在某些行业,政府的宏观调控可能使受调控影响的社会弱者变得更弱。因此在调控过程中,对这部分人的利益补偿变得更为迫切。

  

  三、宏观调控过程中少数人权利被损害的原因

  

  为何宏观调控中少数人的权利容易受到侵害?从少数人自身特点而言,他们社会地位较低,表达诉求的途径较少以及表达意识淡薄等因素,使政府在制定政策时容易忽视少数人利益。就政府方面而言,主要是政策制定者对少数人的了解不充分,对群体的差异没有明确认识,对他们的处境没有深刻体会。另外,社会政策目标之间矛盾也是少数人权利受损的原因。

  (一)政策制定者制定政策时没有很好地考虑到群体中的差异因素

  我们注意到,在宏观调控的过程中,政府对受调控影响的群体的利益还是予以考虑的,但事实上,这些群体内部也存在着较多情形的差异,正是这种差异使政府的相应措施产生不同的结果。在宏观调控中,往往是对政策反应能力弱的群体更多地承担政策施加的不利。如在现行粮食调控政策下,小规模粮农对宏观调控的反应能力较差。第一,部分小规模粮农对粮田依赖程度高。第二,小规模粮农对惠农政策的享受程度低。正是这些因素使小规模粮农在粮价管制政策下受害程度反而要高于种植面积大的粮农。因此,在制定粮食补助政策时,有必要对小规模粮农进行特殊考虑。推而及之,政府在宏观调控过程中,需要特别考虑特殊群体的境地及其利益。

  (二)政策制定者在制定政策过程中没有听取少数人的声音

  政策在实施过程中很可能会被对策化,所以在制定政策时要掌握关于被规制者如何行为的充分信息。对于粮食政策来说,谷贱伤农,米贵伤民。首先,政府应该把粮价控制在什么位置或者什么范围内是政策出台前应知悉的信息。其次,粮食补贴数额如何确定也是个值得调查的问题。虽然数据收集可能会存在一些障碍,“实现政策目标所需的补贴的额度相关的信息搜集成本会比较高。通过试错寻找正确额度的做法是一条昂贵的政策贯彻路径。”[3]但补贴数额对补贴政策的效果至关重要,补贴数额过高是对财政资源的浪费,而补贴数额过低则不能实现政策效果,投入的补贴资金成为沉没成本,也是财政资源的浪费。再次,确定最低收购价一方面要对粮农的成本收益有充分了解,另一方面要对市场价格变动有合理的估计。前者可以通过调查获得,后者的获取比较困难。但是前者决定了最低收购价能否发挥作用,后者决定了最低收购价能否被执行。因此,在制定政策过程中,要充分获取被规制者对政策感受的信息,并反映在政策制定中。

  (三)政府制定者没有充分评估可能的政策效果

  政策能否实现预期目标是政府决策的核心问题之一。在粮食政策中,政府实行粮食补贴政策和粮食最低收购价政策以补偿粮价偏低给粮农造成的损失。但对这两项政策所达能到的效果,政府没有进行充分评估。政府在政策制定与预期目标之间的因果关系上存在着一定程度的认识错误。事实上,政策目标的实现是否会伴随某些副产品是政府在决策中必须予以考虑的问题{1}。在实现阶段性的宏观调控目标后,被调控者的后续行为将会如何,是否会引发新的社会问题等都值得政府关注。如对粮食调控政策,我们不能简单地认为实现了粮食价格的稳定就是成功的调控。如果不对利益丧失者给予适当补偿,可能会引发该群体通过其他方式转嫁损失的行为。对于弱势群体而言,他们通过市场转化转移损失的能力很差,可以选择的谋生途径很少,如果务农的利益被剥夺,一些粮农就会丧失维持生计的保障。而他们消化损失的途径可能是:一方面被动地放弃一些支出,如减少子女的教育费用,这会使一些地区的失学率升高;另一方面可能是非法地获取一些收入,如当穷人变得更穷时,他们的犯罪成本减小而受益增大,抢劫盗窃率可能会提高。这些因素在政策制定时应该予以充分评估。

  

  四、宏观调控过程中少数人权利的保障

  

  对于宏观调控中少数人权利保障问题,我们不能个案化,应该有良好的制度保障。具体言之,应当从完善少数人诉求表达渠道、强化政府政策工具选择能力以及建立受害者权益补偿机制等事前预防、事中优化、事后补偿三个方面建立和完善少数人权利保障机制。

  (一)完善少数人表达诉求的渠道

  “我们所面临的挑战就是要用穷人的眼睛和心灵来观察这个世界,从他们的现实出发考察、制定能够真正影响穷人生活的策略。”{25}这就需要立法者倾听他们的声音,体会他们的感受。在制度层面,我们应该完善少数人的诉求表达渠道,使得他们的意见在政策制定前被政策制定者充分了解,这是少数人权益保障的事前预防措施。党的十七大报告提出了保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权,《政府信息公开条例》等法也规定了实现公民这些权利的制度。这是完善表达渠道的权利基础,抽象的权利要转化为具体的制度。如在涉及到具体的政策问题时,应该把针对少数人的调查制度作为政策出台的前置程序。如在粮食政策出台前,选择部分地区进行一定规模的调查和访谈,就涉及到的补贴和粮食最低收购价格问题进行详细调研后,再出台相关政策。在宏观调控领域,保障公民的知情权、参与权和表达权也就理顺了少数人诉求表达机制,从而在决策前对宏观调控可能造成的损害具有防范作用。

  (二)政府对多种政策工具的替代选择

  在实现特定的目标时,政府有多种政策工具可以选择。迈克尔·豪利特按照国家干预的程度把政策工具分为自愿性政策工具、混合型政策工具和强制性政策工具。在如何选择政策工具时需要重点考虑两个维度:一是信息维度,二是群体维度。

  不同的政策工具所需要的信息量不同,如依靠被规制者行为来实现政策目标的政策,需要对政策信息掌握比较全面。美国联邦大法官史蒂芬·布雷耶认为:“除非可以充分地肯定规制体系能够成功地实现其目标,否则就应尽量不要冒失去竞争市场优势的风险,去贸然采取经典的规制方式。”{3}政府在进行宏观调控时,一般会考虑在市场出现问题时对其进行干预。但是对于规制本身带来的问题常缺乏充分考虑。规制总要受到规制方法自身的限制,有其自身无法逾越的局限性。比如在补贴中往往无法获得合理补贴数额的信息,在制定最低收购价格中也很难确定具体的价格。另外,政府管制意味着对市场自发秩序的介入,可能会给市场带来一些无法预料的后果,因此,在管制前,首先应该论证管制会否让市场运行变得更糟等,尤其在政策可能会被被管制者对策化的情况下。

  政府在选择政策目标时要充分认识到不同群体对政策的承受能力和反应能力。在制定经济法政策时,应区别对待不同群体,力求实现实质上的公平。例如,在宏观调控时,剥夺垄断企业的利益来提高社会福利是合理的,而牺牲小规模粮农的利益来提高社会福利是不合适的。两者比较起来,一强一弱,对宏观调控的适应能力完全不同。又如本文调查中发现,小规模粮农与大规模粮农对于粮食补贴的感受不尽相同。从效率上讲,后者更应该得到保护,从公平上讲,前者更应该得到保护,结合现实中面临的小规模粮农还不能实现规模化经营的现状,对小规模粮农的倾斜保护更加紧迫。

  (三)完善少数人权利损害的补偿机制

  宏观调控中社会总福利的提高常以少数人利益受损为代价,所以应当建立补偿少数人利益的机制。除了极少数情形下由获利群体付费补偿金外,一般都应该是政府主导的补偿机制。为保障及时、足额补偿,建立宏观调控财政补偿专项资金相当必要。如粮食宏观调控的例子中,受益者为全部消费者,很难让每个消费者按照具体的消费额度承担对粮农的补偿。所以采取政府补贴粮农的方式较为合理。此外,粮食宏观调控政策的目的就是让市场中的消费者负担得起粮食消费,以此来保障社会稳定,因此由消费者来补贴粮农违背调控政策的初衷。当然,政策的实现形式是多样的,如果让粮价由市场来决定,在粮食价格处于较高水平时,也可以通过补贴特定群体的方式保障他们的购买能力,这同样能达到社会稳定的目的。

  

  柏慧,单位为深圳大学。

  

  【注释】

  [1]法理学者对少数人权利问题有些研究,如吴大华:《少数人权利辨析》,载《人权》2007年第5期;李忠:《论少数人权利》,载《法律科学》1999年第5期,但这些研究没有专门针对宏观调控中的少数人权利。

  [2]根据国家粮油总局公布的调控市场的数据整理而成。

  [3]相关研究参见应飞虎:《权利倾斜性配置研究》,载《中国社会科学》2006年第3期,第124-135页。

  

  【参考文献】

  {1}[加]迈克尔·豪利特,M·拉米什庞诗,等译.公共政策研究[M].上海:生活·读书·新知三联书店,163.

  {2}[美]迪帕·纳拉扬.付岩梅,等译.谁倾听我们的声音[M].北京:中国人民大学出版社,315.

  {3}[美]史蒂芬·布雷耶.李洪雷,等译.规制及其改革[M].北京:北京大学出版社,272.

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文章来源:《河北法学》2009年第9期

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