刘平:单位制的演变与信访制度改革——以信访制度改革的S市经验为例

选择字号:   本文共阅读 1847 次 更新时间:2012-01-18 16:34:00

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刘平  

  这就是说,在单位制演变造成的信访洪峰结束之后,为了身份处境以理抗争的上访群体的生命历程和相关的政策周期完结以后,在单位制时期形成的执政理念和社会管理体制也要有相应的转变。在缺乏适当的参照体系的前提下,怎样推动政治和社会管理体制的改革? 能否把本来“没有体制”的体制外现象,作为社会建设和社会管理体制改革的重要内容,从而改变或减少传统的单一政治体制和社会管理体制应对体制性二元社会状况的不适应以至政策失误。把 S市经验与社会管理体制改革结合起来,形成更有针对性的体制外社会的“体制化”研究,正是本文的努力所在。

  (二) 信访制度改革要从维稳思维中走出来

  以往的信访工作总是从稳定出发,习惯了稳定压倒一切的惯性思维,忽视了制约社会秩序的基本条件的变化。在 1980 年代,制约社会稳定的问题主要表现在思想理念和制度选择方面。2000 年以后,制约“社会稳定”的问题已表现在生计和利益补偿方面,上述有关信访人的类型和上访的动机特征已说明了这一点。

  如前所述,带着单位制时期的社会管理理念,从军事斗争和政治斗争的历史经验中延续治国之道,就难以使信访改革从维稳思维中走出来,难免出现“越维稳越不稳”的劳民伤财的恶性循环。维护社会秩序作为发展的保障是毋庸置疑的,现在的问题是不要把信访工作在战术上局部的维稳,混同于战略上整体社会的稳定。也就是不要把局部的信访问题和群体性事件看作是整体社会运动的一部分,不要把局部稳定的重要性夸大成是压倒一切的。原因在于 30 年来的社会转型,已使中国从一个同质性较强的比较僵化的社会,发展成为相对多元和松散的社会。维持同质性较强的比较僵化社会的稳定,其基本要求在于统一的价值观不遭受挑战和外在的压制。而维持一个松散、多元的社会结构的活力和稳定,通过国家调节利益体系的平衡,是保持社会活力和秩序的必要条件,其关键因素是诉求管道的畅通和利益补偿机制的有效性。

  科塞在解释功能冲突论时区分了松散的社会结构与僵化的社会结构的区别。他认为“那种造成分裂的威胁并冲击社会系统一致性基础的冲突强度,与结构的僵化有关。就这一点而论,威胁这种结构均衡的东西,并不是冲突,而是自身结构的僵化。”如果说改革开放前中国的社会结构是相对僵化的,那么,经过改革开放持续深入的社会分化,现今的中国不仅是城乡二元社会,而且又是体制二元( 城市二元) 社会。这种条件下的矛盾冲突和集体行动,已是局部的,有清晰的边界,其基本诉求是对物质利益的补偿要求,而且这种诉求大多数具有合理性。这就决定了上访是非对抗的,是非基本价值观的冲突。利益诉求的满足方式和满足程度制约着事态的发展。问题在于出台 S 市经验以前,信访机构的体制和功能是僵化的,它没有随着社会结构的松散化作及时的改变,面对上访群体合理的利益补偿诉求,信访机构长期墨守陈规,僵化地遵循以往的信息反馈和监督建议的功能,机械教条地“分级负责,归口办理”,在大量需要对口的单位发生了破产、转属、改制以至消失的情况下,人为地造成了大量越级上访的事端,逐渐地使上访成为利益群体与国家博弈的手段。

  在当下的信访工作理念中,经济发展和维护稳定是执政党和政府中心工作的两个并行的轮子的观点还有较大影响,其实质是把信访工作的解决问题只当做维稳的手段。尽管手段和目的交互循环收到了双向的效果,但是,与经济结构的调整相比,从社会治理角度而言,对社会结构变迁及其社会建设的自觉性远没有经济结构的调整来得主动。因此,为了稳定而解决上访者的问题,仍是本末倒置。笔者以为,当下的中国已进入利益补偿时代,制约社会稳定的主要机制首先是解决信访者的民生问题,通过信访制度改革的新功能发挥作用,满足新形势社会结构调整的需要,社会稳定才能达成。

  (三) 把信访机构作为体制外社会与国家沟通的主管道

  信访改革的方向在那里? S 市经验是阶段性的,还是有着稳定的发展前景? 笔者以为,信访机构所具有的先天的体制外特征,不仅在于立法过程的滞后性,行政救济的不可替代性,长期信访工作的影响以及社会宣传造成的路径依赖,还在于其它非政府组织在中国大多数城市基础薄弱,难以发挥缓释物质利益诉求性社会矛盾的作用。例如,城市社区组织难以调节上访的矛盾。单位制弱化以后,城市发展的主要资源进一步集中到各级政府手中,理论设计中的政府与市民社会的制衡,在市民参与程度较低的情况下实际是不存在的,这就在客观条件上导致了权力向上集中,并迫使政府成为协调各种社会矛盾的中心。

  在经济体制改革和城市拆迁等特定历史条件下的上访问题解决以后,信访救助是否要向司法救助转移? 这是当前影响信访制度走向的重要选项之一。不可否认,伴随着信访调节力度的增大和成本效率的比较优势,信访受理的涉法、涉诉事项在显著增加,有的恶意上访人甚至在违法、无理的情况下以上访威胁政府的维稳软肋,以绑架社会稳定获得个人利益。笔者认为,这种情况的发生恰恰是维稳思维的必然后果。合理、合法的原则必须高于形式稳定的原则,否则社会正义就会遭到破坏,从而动摇稳定的真正根基。从简单维稳到维理和维法,是走出维稳怪圈的捷径。

  那么社会进入平稳发展阶段以后,司法救助是否可以代替行政救助? 法律调节是否可以代替信访调节? 笔者以为: 第一,只要议行合一的政治体制保持连续性,这种体制内的权力制衡就会相对薄弱,“自己的刀削不了自己的把儿”的现象就会长期存在,信访制度对体制内的监督作用不可偏废。第二,体制性二元社会是一个相当长的历史过程,体制外的监督和反馈或者称作公民参与的渠道应逐渐发展起来,“没有体制”的体制外社会的体制建设,应在政治体制和社会管理体制的改革框架中明确体现。S 市经验的信访制度改革在客观效果上走出了第一步,但主观动机上还没有摆脱被动的“维稳”思维,当前它还仅限于特定历史时期的行政救助式的决策和执行方面的改革,以及保证这种决策和执行的组织、编制、财政等综合系统的支持。从单方面的自上而下的行政救助,发展到自下而上的体制外的社会参与,这应是新形势下信访制度改革和完善的基本方向。

  中国信访制度改革的最新变化之所以发生在 S市,是因为 S 市是反映中国社会结构变迁最剧烈的地区之一,也是受社会变迁影响最深刻和最具典型性的地区之一。作为对改革开放潜在功能的积极回应和调节,新的信访制度改革在 S 市出现,具有时间和空间上的合理性。近十几年来信访形势和信访工作性质发生剧烈变化的根本原因,是日渐稳定的体制性二元社会结构对滞后的社会管理体制不断增强的压迫。如果不是看动机,而是看效果,S 市经验显现了局部性政治体制改革的端倪——在中央集权体制内设定体制外的利益表达体制,这可能是经历 30年探索后中国式政治体制改革的参考路径之一。在原有的政府管理体制内,在某个局部职能机构中扩展功能,来应对在原有体制覆盖之外的社会成员的社会参与和利益表达,这是一种没有理论资源可借鉴的方案。

  

    (作者单位:沈阳师范大学社会学学院)

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文章来源:《人文杂志》2011.6

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