项怀诚:中国财政体制改革六十年

选择字号:   本文共阅读 1622 次 更新时间:2011-12-04 00:23:45

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项怀诚  

  保证了“一五”计划的顺利完成,新增固定资产投资492亿元,超过旧中国70年的1.5倍,奠定了国家工业化的基础。在随后的国民经济调整期及文化大革命时期,统收统支的财政体制,也为维持国家财政收支平衡,渡过艰危时期,发挥了重要作用。在改革开放初期,实行“分灶吃饭”财政体制,初步建立了利益激励机制,有效调动了各级地方政府当家理财的积极性和主动性,而且在1981年至1990年,国家通过减税让利增加国营工交企业财力4200亿元,夯实了国家经济发展的微观基础。在建立健全社会主义市场经济体制阶段,随着分税制财政体制的健全与完善,财政管理体制再分配功能逐步显现,财力均衡效果日益明显,极大地促进了经济社会协调发展,推动了社会和谐与科学发展。

  (二)建立了财政收入稳定增长机制,国家财政实力显著增强

  六十年财政体制改革的历程,实际上是由财政高度集中向分级分权转变的历程,也是财政管理日益科学化、规范化的历程,一方面,充分调动了地方发展经济、培育财源的积极性;另一方面,财政管理水平不断提高,财政参与国民收入分配的力度不断加强,从而将财政收入的增长建立在稳定可靠的基础上。1950年,全国财政收入仅为62.17亿元,1992年已达到3483.37亿元。实行分税制以来,财政收入更是进入一个快速增长的轨道,全国财政收入从1993年的4348.95亿元增加到2008年的61316.9亿元,年均增长率达到19.29%。其中,中央财政收入从957.51亿元增加到32671.99亿元;地方财政收入从3391.44亿元增加到28644.91亿元,中央和地方在财政发展中实现“双赢”。同期,全国财政收入占GDP的比重显著提高,由1994年的10.8%上升到2008年的20.4%。

  (三)增强了中央政府宏观调控能力,强化了财政宏观调控职能

  中央集中必要的财力是提高政府宏观调控能力的前提与基础。在新中国成立初期,实行统收统支的财政管理体制,财政收入主要集中于中央,1953年中央财政收入占全国财政收入比重达到83%,此后随着“放权让利”的不断深入,再加上中央与地方分配关系始终处于变更交替、不稳定的状态之中,中央财政收入的比重持续下降,在改革开放前的1975年,中央财政收入比重下降至11.8%的最低点。“分灶吃饭”财政体制遏制了中央财政收入过快下滑的势头,但包干体制更多地强调调动地方组织收入的积极性,在收入增量分配方面向地方倾斜过多,造成国家财力过于分散,1993年中央财政收入比重仅有22%。中央财政收入比重过低,严重弱化了中央宏观调控能力。1994年实行分税制改革,调动了中央和地方“两个积极性”,1993年到2008年,中央财政收入占全国财政收入的比重从22%上升到53.28%。财力的适度集中大大强化了中央政府的宏观调控能力。1993以来,根据国民经济运行态势,国家财政相机抉择地先后实施了适度从紧的财政政策、适度扩张取向的积极财政政策和中性取向的稳健财政政策,以及目前正在实施的积极财政政策,保证了我国经济稳定增长。同时,中央政府通过建立以转移支付为主的地区间收入再分配机制,大幅度缩小了东中西部的财力差距,在一定程度上促进了地区协调发展。

  (四)理顺了政府与企业的关系,促进建立现代企业制度

  在高度集中的财政体制下,政府代替企业决策,企业缺乏自负盈亏、自我发展能力,条块分割也对社会资源的配置造成极大损失浪费。推进财政体制改革,是正确处理国家与企业关系的制度基础,也是深化企业改革的前提保障。“利改税”初步理顺了国家与企业的关系,赋予了企业更多的财务自主权。1994年,与分税制改革相配套,我国建立了符合市场经济要求的新税制,从而规范了国家与企业之间的利益分配。各级政府不再干预企业的生产经营活动,企业实行自主经营、自负盈亏、自我约束,加快了“产权明晰、责权明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度建立步伐。截至2008年9月,在内资企业中,公司制企业户数的比重已达到68.51%。

  (五)促进了不同所有制成分共同发展,增强了经济发展的活力

  1956年社会主义改造基本完成后,我国国民经济格局发生历史性变化,公有制代替私有制成为国民经济的主体,财政收入结构也相应发生重大变化,当年国家财政收入来自国有经济的比重达到73.5%。财政体制改革,改变了传统的统收统支的财政运行机制,更加重视物质利益原则,充分调动了各地区、各部门、各企事业单位发展的积极性与创造性。特别是分税制改革后,各级政府步入依照税法组织收入的轨道,并综合运用预算、国债、税收、财政贴息等多种政策手段,积极为企业创造宽松的财税环境,保证了各种所有制企业的公平有序竞争,强化了市场对资源配置的基础性调节作用,促进了市场经济中不同经济成分的共同发展和国民经济的快速增长。1994年到2007年,我国非公有制经济工业产值从16100亿元增长到48798亿元,占工业总产值比重由21.94%提高到68%;我国GDP由1994年的48197.9亿元增长到2007年的249529.9亿元。

  (六)支持了其他经济领域体制改革,促进建立健全社会主义市场经济体制

  财政体制改革始终站在经济体制改革的前沿,有力促进了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制的历史转变。在我国经济体制改革的历程中,财政体制改革通过下放财权和财力,培育了市场主体。尤其是1994年以来,财政体制率先向适应市场经济要求的分税制转变,带动了金融、投资、计划、外贸等相关领域改革,加快建立健全社会主义市场经济体制。而且,随着财政收入稳定快速增长,财政公共性特征日趋明显,财政对农村农业、社会保障、公共教育、医疗卫生等事业的投入成倍增长。在公共财政的有力推动下,其他领域的经济体制改革取得重大进展,突出表现在五个方面:一是建立了“四免除、四补贴”制度,即免除农业税、牧业税、特产税、屠宰税,对种粮、良种、农机、农资进行补贴;二是建立健全了社会保障制度;三是建立并不断完善城镇最低生活保障制度;四是建立了农村低保制度、新型农村合作医疗制度;五是建立健全了农村义务教育经费保障机制。

  

  三、财政体制改革六十年的经验与启示

  

  财政体制改革风风雨雨六十年,给我们留下了宝贵经验。回首六十年“摸着石头过河”的改革历程,财政体制改革之所以取得辉煌成就、取得累累硕果,最根本的在于坚决贯彻了党中央的统一部署,在于深刻把握了市场经济的基本内涵,在于准确把握了渐进式的改革原则。认真总结六十年财政体制改革的历史经验,对于倍加珍惜当前的财政经济形势,科学确定财政体制未来的发展方向都具有十分重要的意义。

  (一)正确把握财力与财权的集中程度,是财政体制改革的核心

  财力与财权集中程度关系中央与地方、政府与企业分配关系,是整个财政体制的核心。六十年来财政体制不断调整与完善,财权与财力集中程度较好地体现了当时经济社会发展的要求。新中国成立初期,整个国家国民财富总量很小,客观上需要通过“统收统支”的体制集中财力支持国家经济建设。随着国民财富的积累,社会主体投资能力的增强,要求通过“包干制度”适度下放财权与财力,充分调动地方与企业的积极性。随着社会主义市场经济体制的建立,迫切要求增强政府宏观调控能力,解决好工业化国家经济成长阶段发展不平衡、收入差距扩大等问题,为此,要求提高中央财政收入的比重,分税制适应了上述要求,2008年中央财政收入占全国财政收入的比重达到52.4%,实践证明,财力的适度集中是中央政府实施宏观调控的基础,宏观调控是国民经济稳定发展的制度保障。

  (二)由频繁的集分交替转向制度创新,为财政体制改革提供制度保障

  在新中国成立六十年来的绝大部分时间里,我国财政体制一直处于变动频繁、集分交替的状态,如从1951年开始探索实行分级管理,1959年实行“总额分成、一年一变”,到1979年开始实施“划分收支,分级包干”,以及1988年实行中央地方大包干财政体制等等。在集分交替的不稳定状态下,容易导致地方任意减免税等短期行为,如在分税制改革前,财政收入占GDP的比重逐年下降。分税制改革更加注重机制转换与制度建设,大大提高了财力分配的透明度和规范性,明晰了中央与地方之间的利益界限,促进了各级政府的理财思路从短期“博弈投机”转向长期“增收节支”。分税制体制的实施,有效调动了中央与地方两个积极性,各级政府在狠抓财政收入的同时,也强化财政支出管理,从而保证了中央和地方财政收入的持续快速增长。

  (三)统筹财政体制改革与经济体制改革,为财政体制改革创造政策环境

  我国六十年艰苦卓绝的经济建设史,同时也是一部波澜壮阔的经济体制改革史。财政体制改革的顺利推进,得益于经济体制改革和其他各项改革创造的良好政策氛围,财政体制改革与经济体制的协调推进确保了财政体制改革的政策效果。一方面,财政体制改革成为经济体制改革的突破口。分税制财政管理体制的建立,规范了政府间分配关系,为市场经济体制奠定了中央地方财政关系框架基础;而且,公共财政通过调整支出结构,加大支持力度,保障了各项改革的顺利推进,如社会保障体系的建立与完善,推进了国有企业改革;公共财政为推进科技教育体制改革、医疗卫生体制改革也提供了有力保障。另一方面,计划、金融、投资、价格、外贸等领域的改革,与财政体制形成合力,形成和完善了社会主义市场经济体制的基本要素,不仅为财政体制改革提供了丰富的理论和实践经验,也为财政体制改革成果的落实提供了有效的政策工具。

  (四)坚持渐进原则,是财政体制改革的基本方略

  财政体制改革涉及利益调整,关系资源重新配置,坚持渐进原则,实行稳步推进,是财政体制改革得以顺利实施的基本经验。新中国前三十年里,财政体制执著探索,反复尝试与经济发展最相适宜的管理模式,但由于传统高度集中的计划经济体制约束,缺乏合格的市场主体,不可能建立起符合经济发展规律的财政体制。1994年分税制改革在我国财政体制改革史上具有里程碑意义,是财政体制的一项重大制度创新。为确保改革的稳步实施,分税制改革初期尽可能保留了既有的利益格局,在增量的利益格局中做出有利于逐步提高中央财政收入比重的调整,而且,此后对分税制做了不断的调整与完善,如逐步实现各级政府责权利的有机结合和财政与事权的统一,促进资源合理配置和产业结构优化;逐步完善转移支付制度,特别是2002年所得税收入分享改革完成后,中央对地方转移支付力度不断加大,2008年达到18663.42亿元。财政体制的渐进改革不仅保证了财政收入稳定增长,而且保持了中央与地方政府间财政关系的基本稳定,较为稳妥地解决了中央与地方间因体制变动造成的财政收支大起大落问题,财政收支关系更加科学、合理。

  (五)适应市场经济体制的要求,是推进财政体制改革的基本前提

  改革开放的三十年,市场导向的经济体制改革框架日益清晰,财政体制也通过制度变革,为社会主义市场经济体制的确立创造条件。分税制改革以市场化为取向,尊重市场机制在资源配置中的基础性作用,深入研究了市场经济中政府、企业各自的职能作用和活动范围。在政府与企业关系上,明确了政府“国有资产出资”与“社会公共管理者”两大身份。随着分税制改革进行的“税利分流”,清晰界定了政府出资人和管理者两种身份,财产和政治两种权力,利润和税收两种收入,从而建立了规范的国家与企业间分配关系,有力推动了现代企业制度的建立,也为各种所有制企业走向共同繁荣奠定了制度基础。

  

  四、财政体制改革展望

  

  党的十七大明确提出,要进一步深化财税体制改革,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系;健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,加快形成统一规范透明的财政转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例,加大公共服务领域投入;完善省以下财政体制,增强基层政府提供公共服务能力。当前和今后一段时期,财政体制改革要以科学发展观为统领,全面落实十七大的有关要求,毫不动摇地坚持分税制改革方向,建立“财源巩固、分配科学、管理规范、充满活力”的财政体制,加速释放分税制的体制能量,继续放大分税制的体制功效。

  

  (一)合理划分中央与地方的事权和支出责任

  按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则,(点击此处阅读下一页)

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