秦前红:关于人大立法模式演进的思考

选择字号:   本文共阅读 644 次 更新时间:2011-11-22 09:58:47

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秦前红 (进入专栏)  

  但执政党对立法的影响要程序化、公开化、法制化。执政党既要依法享有引导立法的权利,又要依法承担领导立法不利的后果。[4]基于对行政专业管理规律的尊重以及对公平与效率价值的兼顾,在人大立法之外,允许行政机关进行“授权立法”也为现代立法活动的大势所趣,但这种授权内容应明确化,授权程序要制度化具体化,同时要建立可操作性的机制来防范被授权机关僭越授权机关的意志。基于司法机关的自然性质与功能,司法机关应享有司法解释的权力,但这种解释只能限于具体的法律适用问题,而不能司法机关“自行造法”。[5]

  目前在我国要完成从“变革性立法”到“自治性立法”尚行路艰险,千头万绪,但从经济分析的视角而言,其要务在于针对社会不同领域的特质而采用不同的立法技术进路。

  对于涉及私权领域和传统习惯领域[6]的立法权,应该坚定地加大其运行的内部成本。这样既可以防止非社会自发力量过分左右私权领域和习惯领域的法制建设,降低了法律设计的风险,又为社会与民间实体的内发自由发展留下了宝贵的余地与空间。对于社会权领域而言,为了防止政府过分强化社会权领域立法的公法性,而忽略社会在这一领域的自身调节功能;防止公权力对需要干预的私权领域的过度渗入,有必要增加立法权在社会权领域运行的内部成本,让更广泛的民间利益代表参与到这一过程中去与实施管理权的政府力量进行公平的博弈。但是,由于社会权领域立法的结果本身意味着政府承担必要的社会义务,也不能在成本设计中过多的给政府设置障碍致使其引导立法的积极性和主动性削弱。因此,对社会权领域的立法只能在有条件的前提下缓慢地加大其运行的内部成本。对于传统的公权领域因其主要关涉公权力在政府内部的分配,又因为我国采取中央集权下的一元多层次的分工配合式的政治体制,所以只能轻微加大立法权在该领域运行的内部成本。

  需要特别说明的是,尽管我国采行一种多层次、多形态、不同权限、不同效力位阶的立法体制,但单一制的国家结构形式决定了这种体制的本质在于权力的集中和统一。而民主集中制的政府组织活动原则又要求统一与集中必须通过权力分工来实现。因此要增加私权和传统习惯领域的立法权内部运行成本不能仅将注意重点放在中央性民事立法上,多元性的立法体制造成许多地方性和行政性的立法也广泛渗透于这些领域。上述情况造成难以依靠立法主体的自律来实现立法权运行内部成本的增加,因此比较可靠的方案是在现行立法体制之外新设一个集中统一的立法终审机制,对私权和习惯领域的立法进行事先和事后审查,对不合实际的法案条文或立法结果进行滤选或暂时冻结。全国人大常委会不久前成立的法规审查备案研究室从某种意义上说是对这种需要的一种回应。[7]

  

  余论

  

  从“变革性立法”到“自治性立法”的转变是一个异常艰难的旅程,在理论和实践层面都尚有许多问题需要解决。而且该命题本身是否成立也还需要科学地证成。

  立法是人类舞台上一项极其艰巨又富挑战性的事业。在当今的中国,如何从程序上加强对人大立法的审查,从内容上加强对人大立法权运行成本投入的科学测算,从形式上建立完善人大立法权运行的公开机制,从权限上建立中央与有关地方人大立法权的合理分工,如此等等,不一而足。这些都需要我们认真对待。我们憧憬着经过广大法律人的不懈努力,这些问题能在不久的将来得到完美地解决。

  

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  [1] 立法成本是立法进行公共选择而丧失掉的其他选择所能带来的利益。立法成本可分为内部成本和外部成本。所谓内部成本是指法律在立、改、废过程中所支付的成本,即法律孵化成本。所谓法律的外部成本通常指法律执行中所消耗的政府资源以及社会为遵守法律所耗费的社会资源,即法律实施成本。作者注。

  [2] 参见:何宁论文《立法运行成本论》,见武汉大学生毕业论文集。

  [3] 哈耶克:《法律、立法与自由》(第二、三卷),邓正来译,中国大百科出版社2000年版,第35页。

  [4] 参见:秦前红、李元《中国共产党对立法的影响》,载于中国宪政网。http://www.calaw.cn

  [5] 参见:秦前红、李光霞《关于最高检察院法律解释权的宪法思考》,载于http://www.calaw.cn

  [6] 所谓私权领域与公权领域是自罗马法以来,对社会领域的一种“二分法”的划分。一般认为,社会根据不同的利益关系,可以分为私权领域和公权领域。私权领域基于市民社会,具有个体性,多涉及私人利益,受历史传统和习惯的影响较大;公权领域基于政治国家,涉及公共利益,在地域和时间上具有广泛性,直接与国家政府相联系。现代国家随着市民社会与政治国家的相互渗透,某些私人利益受到普遍公共利益的限制而形成社会利益,由此形成一种新的社会权领域。作者注。

  [7] 参见:秦前红《事情正向好的方向转化—评全国人大常委会成立法律、法规审查备案研究室》,载于http//www.calaw.cn

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