楚国良:科学发展观视野下的县域经济发展问题研究

选择字号:   本文共阅读 1557 次 更新时间:2011-06-20 00:28:30

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楚国良  

  百强县普遍面临着产业结构调整的巨大压力。改革开放之初的那种土地无偿(或低价)出让以及劳动力无限供给的情况已不复存在,如何在有限的地域空间内实现经济效益的最大化,调整优化产业结构,已成为百强县不可回避的一个重大命题。  

  目前,大多数百强县的产业结构面临两个问题:一是经济类型单一、产业层次偏低、企业规模偏小、自主创新能力不足;二是与我国大中型发达城市以及世界中等收入国家相比,第三产业比重明显偏低。为此,一方面,必须积极发挥土地政策和产业政策的作用,抓紧淘汰高耗能、高污染行业,加快转移劳动密集型产业,进一步增强自主研发能力,大力发展高新技术产业,提高产业竞争力;另一方面,要紧紧依托工业化、城镇化的和谐发展,大力发展第三产业,促进产业结构的整体升级。

  3、城乡差距依然较大

  与城镇居民相比,农村居民的收入水平还比较低,据有关资料,即使是城乡发展协调程度较高的浙江,其百强县城镇居民的人均收入水平大致是农村居民的2倍,农村居民收入增长率也只有城镇居民收入增长率的一半左右。我们从一个数据来看现在的城乡差距。改革开放30年来,在居民消费总额中,农村居民消费所占比重从1978年的62.1%下降到2007年的25.6%,下降近37个百分点。这种情况,与城市和农村居民人均收入差距不断扩大相关,还有一点就是农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。

  (二)县域经济发展背离科学发展的八大表现

  县域经济是整个国民经济的重要组成部分且具有重要地位,自古就有“郡县治,天下安”。经过改革开放30年的持续快速发展,我国已进入转变发展方式、寻求科学发展的新的历史阶段。那么,从县域这一层面来看,什么样的发展是符合科学发展观要求的,什么是有悖科学的发展,确实是一个值得认真探讨的课题。根据县域经济的特点和实际,我认为,迄今县域发展过程中背离科学道路的问题,可以概括为如下八个方面。

  表现一:“工业至上论”

  在产业选择上,不顾自身条件,违背所在区域的主体功能定位,普遍把发展工业作为“立县”、“兴县”、“强县”的战略。与城市经济特点不同,我国县一级经济与“三农”密切联系,主要承担农业生产、农产品加工以及生态涵养功能。如果我国2000多个县都来集中搞工业建设,那么谁来解决13亿人口的吃饭问题?

  目前,县域发展面临的最大难题是,若不发展工业,如何保证农民的增收和地方财政收入?对于农民增收,国家已出台一系列惠农政策,但持续增收仍难有保证。由于免除农业税,工业薄弱的县级财政普遍困难,而上级财政转移支付难以弥补公共支出需求的巨大缺口。

  解决这一难题的总体思路应当是,在保持县域承担的主体功能的条件下,不断增大上级财政对县域的转移支付规模(“省县直管”是一个有益的尝试);同时,鼓励县域因地制宜,适当发展本地具有比较优势的特色加工业及城市配套服务型产业。

  表现二:“重大轻小、重外轻内”

  从发展主体上,重视大企业、大项目以及引进外来投资商,而对中小企业、有特色的项目以及县域内本土成长的企业,缺乏应有的关注和政策扶持。一般来讲,由于县域产业配套环境和能力的限制,县域经济发展的主体必然是大量的中小企业。积极发展有专业化特色的中小企业集群,有利于较快提升县域产业竞争力,壮大县域经济规模。

  县域经济加快发展有赖于大力吸引外来投资,但必须注意处理好培育本地企业和引进外来投资的关系。本土企业的成长较慢,却容易形成地方网络,产业的根植性较强;引进企业可以带来资金、技术和管理经验,但外来企业比重过大,也会带来“蜂群”式迁出的风险。我国东南沿海一些地区外向型经济出现的问题,应当认真总结汲取经验教训。

  表现三:滥占耕地,滥设开发区

  在工业用地上,大量占用良田耕地,对招商项目用地控制不严,不注意集约使用,很多县特别是经济发达的“百强县”,已过早出现土地资源的短缺,在耕地“占补平衡”中“占优补劣”,良田比例不断萎缩。同时,县域范围内设立多个各类开发区(甚至各镇都有),经过清理后仍有不少违规建设的开发区(或产业园区,也有的叫“工业集中区”),而且规划面积少则几十平方公里,多则上百平方公里,土地资源的破坏和浪费现象严重。

  土地集约使用,工业项目向园区集中,这是县域科学发展的重要内涵,这可以通过人均耕地指标的变化、单位用地投资强度、单位土地产出率等指标进行控制和检验。不仅要严格限制占用耕地,还要通过清理或整合,减少开发区数量,同时,鼓励产业园区建设多层标准厂房,最大限度地利用已有空间。

  表现四:全民招商,竞相让利

  在招商引资上,动员全民招商,从政府到企业,从主管招商部门到其他党政部门,分解招商指标,提出奖惩要求;为争取投资商落户,在地价、税收、水电气供应等方面,与其他地区竞相开展“让利”优惠。这种在招商引资中竞相出让利益或好处给投资商,以争取外资的“让利竞争”的行为,不仅会损害国家和地区利益,而且与企业的削价竞争相似,它是一种初级的、低层次的竞争模式。

  新的历史时期,不能再继续延续这种“让利竞争”模式,应当向“服务竞争”模式转型,即通过县域综合服务水平的竞争来吸引投资者。特别是东部沿海发达的县应成为率先转型的典范,要按照科学发展观的要求,提升引资质量,更多地在服务水平上、在创设良好的投资环境上下功夫。由“让利竞争”向改善综合环境的“服务竞争”转变,是我国县域经济发展提高层次、走向成熟的趋势和要求,也是县域科学发展的根本体现。

  表现五:不重视自主创新和知识产权保护

  县域发展中的不科学表现,还在于发展的动力主要来自资源和投资驱动,而非创新驱动。也就是长期依靠高投入、高消耗、高排放来取得经济高增长,依靠低廉劳力、低价格和多数量的加工贸易获取出口外汇收益,不重视科技投入和知识产权保护,甚至纵容制假、贩假。

  从根本上看,我国经济和工业化的驱动要由资源、资本驱动,转向包括观念、技术、制度在内的创新驱动,尤其要增大技术创新对经济增长的贡献。

  表现六:不重视“两型社会”建设

  县域经济发展背后所忽略的资源和环境代价问题,既是我国传统发展模式的路径依赖形成的,也是现行体制机制不完善不健全所造成的,还有工业化推进阶段认识局限性等原因。国外早期形成的一些发展误区迄今仍然存留在我们社会中,比如,过于偏重物质财富的增长而忽视社会的全面发展,把发展简单地等同于经济增长;把资源耗减和环境损害及其修复看作是独立于经济增长之外的活动,而不是应扣除的成本。这种发展观导致的后果是,经济资本大量增加,而自然资本大量损失;经济发展长期循着“资源—产品—污染排放”的线性模式运行。国内外经验均已表明,这种发展是不全面、不协调、不可持续的。

  表现七:政府职能缺位和错位

  在政府职能上,主要体现在职能的缺位和错位。县域政府承担了许多本该由市场或企业主体来做的事,如招什么商、选什么项目、如何营销,都有政府部门参与其中。而对政府最需要关注的如何为本地居民提供优质的公共服务和改善民生问题,却没有给予应有的重视,以致县域范围内出现许多的群体性社会事件,社会冲突问题加剧。

  要按照中央提出的“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求,明确政府的职能配置,摆正县域经济中市场与政府的关系。现阶段的县域经济发展中,政府最重要的职能应当是,着力创造良好的发展环境,不断提升县域居民的生活水平。特别是重视提高政府行政服务的质量和水平,健全法规制度,规范市场行为,完善基础设施和公共服务,增加当地居民就业和农民的收入。

  表现八:缺乏科学的规划和评价体系

  县域发展中的不科学还表现在,发展目标定位、思路和措施往往比较随意,常常因领导人变动而改变,经济工作盲目性大,缺乏前瞻性和全局意识,上级对县域领导的政绩考核缺乏科学的评价体系。前些年,国家有关部门和一些社会学术团体根据各自确立的不同指数体系,每年对全国2000多个县进行测评,并公布前100个县,即所谓“百强县”评选。这些测评主要是采用地区生产总值、地方财政收入、固定资产投资等指标,没有反映出各地在节能降耗、环境保护、民生改善等方面的状况,在一定程度上对县域发展造成误导。

  科学发展的前提是要有科学的规划和决策。在规划方面,要避免唯领导意志为上的传统做法,聘请有关专家制定符合未来发展趋势和地方实际的县域发展规划。同时,要改进对县域领导政绩的评价体系。评价体系要全面体现新时期科学发展观的要求,尤为重要的是,将资源节约、环境影响、节能减排、民生改善、社会和谐等目标和责任,与GDP增长、财政收入增长等目标,同时纳入地方政府的政绩考核体系,并增大前者在评价体系中的权重。

  

  五、实现县域经济科学发展的途径

  

  (一)县域经济科学发展的价值标准

  实现县域科学发展,最主要、最根本的是要全面理解、正确坚持以人为本这个核心,满足人的基本生存需求,实现好、发展好、维护好最广大人民群众的根本利益。

  一看是否正视了人的地位。“金杯、银杯,不如老百姓的口碑”。要把人民群众的意愿作为各级领导执政最重要的依据,把人民群众的要求作为县域科学发展最重要的标准,把人民群众的福祉作为县域科学发展最重要的归宿,把人民群众的评价作为县域科学发展最重要的动力。

  二看是否发挥了人的作用。建立良好的创业机制,营造鼓励人们干事创业、支持人们干成事业的社会氛围,最大限度地发挥人民群众在县域经济发展中的积极性、主动性和创造性。

  三看是否满足了人的利益。能否协调和处理好区域之间、城乡之间,社会各阶层、各领域、各方面之间的利益关系,最大限度地实现和满足人们日益增长的经济、政治、文化利益。

  四看是否体现了人的权利。县域科学发展中既要深化经济、社会体制改革,确保人民的基本权益;又要深化政治体制改革,为公民广泛参与县域社会事务的管理、监督,创造必要的制度和体制保障。

  五看是否珍惜了人的生命。能否自觉把人民群众的生命和健康放在至高无上的地位,在强化安全生产意识、加强安全生产管理,实现安全发展的同时,高度重视人的健康问题和生存环境,高度重视生态建设,提高人们的生活质量和幸福指数。

  六看是否促进了人的发展。要通过实现县域的科学发展,不断满足人们日益增长的物质文化生活需要,不断提高人的文化素质、技术技能、创造才能、道德水平和文明程度,不断提升社会道德风尚、优化社会文明风气,推动整个社会不断走向文明进步,不断促进人的自由、全面、和谐发展。

  (二)县域经济科学发展必须重点做好“三个统筹推进”

  1、统筹推进“县域”科学发展

  郡县治,天下安。县域科学发展是一个大问题,它反映了实践科学发展观的基本面。县域是科学发展最直接、最有效的实践平台。如果在全国县域都做到统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放,那么全国层面的科学发展也将会基本实现。

  县域科学发展一要统筹县域经济各领域的发展,做好农业现代化、新型工业化、城镇化和现代服务业等第三产业;二要做好兴工促农,以城带乡等工作;三要突破县域经济概念,打破一般“县域经济=县域”的工作思维,统筹县域经济与县域社会、县域文化、县域生态、县域政治等“县域内县域经济关联因素”的发展;四要将科学发展基本理论与县情相结合,进行实践创新,走切合实际的发展道路。

  2、统筹推进“县域外县域经济关联因素”科学发展

  县域经济不是“封闭经济”,更不是“诸侯经济”,而是具有开放性的区域经济。县域经济科学发展受到许多“县域”本身难以解决的“县域外县域经济关联因素”影响。现在影响比较大的“县域外县域经济关联因素”主要是主体功能区、城市群和公共服务均等化等。

  主体功能区:根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构。这是在区域发展中贯彻落实科学发展观的重大战略举措,是促进区域协调发展的一个新思路、新举措,对于缩小区域差距,实现可持续发展,具有重要意义。县域经济发展不能以膨胀经济总量为唯一目标,不能单纯走“大开挖”的路子,要尊重自然规律,走可持续发展道路,要有“全国一盘棋”的思想,既要金山银山,也要绿水青山。

  城市群(圈):县域经济与中心城区经济是国民经济的两个组成部分。县域经济是中心城区经济的发展腹地,中心城区经济为县域经济发展提供带动和辐射。大中城市要履行市带县的责任,积极推动城市基础设施和公共服务向县域的延伸,引导城市产业向县域转移,实现县域与大中城市经济发展的良性互动。县域经济发展要与中心城市结合起来,发挥中心城市的辐射和带动作用,建设城市群(圈),推动区域一体化发展。

  公共服务均等化:公共服务均等化要求政府为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。也就是说,在基本的公共服务领域政府应尽可能地满足人们的基本物质需求,尽可能地使人们享有同样的权利。公共服务领域包括公共设施、公共医疗、文化教育、环境保护、社会保障等等。无论县域经济总量大小、人口多寡、发展方式如何,每个县域的居民都能享受到均等化的公共服务。

  主体功能区、城市群建设和公共服务均等化对县域经济的发展定位、发展动力、发展速度将会产生非常大的影响。

  3、推进体制改革和改进政府管理方式

  县域经济科学发展受到许多制度性约束,比如“市管县”体制、行政区划、户籍体制、干部管理和财税体制等。县域经济科学发展成为推动行政体制改革的新动力。以县域经济科学发展的四个基本内容(强县富民、共同富裕、生态环境保护和和谐社会)为基本导向,推进“省直管县”等行政体制改革。

  推进县域经济科学发展要求转变政府工作作风和管理方式。在工作作风上,推进县域经济科学发展需要面向基层、面向大众,服务基层,服务大众;在管理方式上,推进县域经济科学发展需要建立以县为基本单元的体现市场经济和政府能动的“激励和保障”相结合的管理方式。对由市场来调节的经济部分采用“激励”的手段多一些,对市场调节不到和不足的采用“保障”性手段多一些,体现了“统筹协调发展”的科学发展观,使每个县域上的公民都能享受到均等化的社会主义文明。

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