黄冬娅:多管齐下的治理策略:国家建设与基层治理变迁的历史图景

选择字号:   本文共阅读 1489 次 更新时间:2011-04-30 10:02:24

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黄冬娅  

  当财政不足以支持机构官僚化的时候就会转而依赖非正式官僚,这被认为是前官僚化或者说是世袭官僚政权向理性化官僚政权转化的一个必经阶段(杜赞奇,1996)。

  建国后,财政供给仍然是限制国家政权向基层延伸、推动正规化建设重要的原因。不仅出于意识形态的考量,而且由于财政规模的实际限制,国家不得不依靠广泛的群众动员和建立社会组织来解决基层治理问题(黄冬娅,2008)。原本作为群众动员产物的居委会日益走向制度化和常规化运作,然而,从其建立之初至今,财政供给的限制仍然是其徘徊在国家基层机构和基层群众自治组织两个不同的实际定位之间的关键因素(郭圣莉,2006;王巍2009)。

  第三,治理理念。将财政收入的短缺作为非正式官僚持续存在的原因,意味着国家没有能力推动非正式官僚的正规化建设,没有能力以正式官僚取代非正式官僚。但是,一些研究发现,在很多情况下,国家并非“不能”而是“不愿”铲除非正式官僚,研究者将这归结于治理理念的问题。对于清代非正式官僚的分析中,研究者(李怀印,2003)就认为,“不生事扰民”的传统儒家治理理念遏制过多的政府介入,因此,前近代中国国家基础权力的不发达,不能简单地理解为国家缺乏足够的能力深入民间,事实上,这种地方治理方式,在很大程度上出自国家的设计。黄宗智(2008)将这种依靠非正式官僚进行基层治理的方式总结为一种“简约治理”的模式。他认为,这种治理理念与毛泽东的“简政”和“反科层制”理念相似,都与西方强调基层治理从前现代走向现代必然要实现的“理性化”和“官僚化”进程截然不同,从中,我们可以发现中国基层治理不同于西方的传统。在他看来,简约主义中的半正式行政方法以及国家发起结合社会参与的模式,有助于解决从汲取控制型国家到公共服务型国家转型中实现基层治理中的许多问题。

  同样,当今国家与社会伙伴关系的建立,从控制到治理的转型,新的治理理念为国家提供了新鲜的治理方式的可能性,在“多管齐下”的治理策略下,增添了可以求诉的新生手段和方式。更为重要的是,这种治理理念对于基层治理的影响不仅表现为它拓宽或者限制了国家可能的治理方式,影响了“多管齐下”的策略选择,而且,它形成了一种“合法化机制”。在一定的治理理念之下,一些特定的制度安排始终存在着内在的张力,比如居委会。

  第四,国家代理人的利益博弈。不管是将各种治理方式存在的原因追溯到财政短缺还是治理理念,它们都意味着这些治理方式的存在是由于统治者主观或者客观的原因而选择让其存在的。而事实上,一些研究者强调,非正式官僚、社会组织和基层群众自治组织等一旦产生就有强大的自我膨胀和自我繁衍的趋向。这时候,这些治理方式持续存在的原因并非在于统治者在财政供给不足的情况下为了实现基层治理的目标不得不依靠它们,也并非统治者治理理念的结果,而是,统治者意欲铲除非正式官僚、试图让官办社会组织真正能够成为国家依靠的力量,但却难以实现。在很多情况下,国家为了实现基层治理的目标而依靠非正式官僚,并允许他们从承担的行政管理职责中收取一定的费用作为开支,但是,这往往反过来促发非正式官僚以榨取这些收入为目标,从而背离了国家基层治理的目标;在经济激励下,他们的数量也不断膨胀,从而为国家将其纳入财政供给、实现正规化建设设置了障碍。因此,非正式官僚持久存在的原因是在于国家无法对这些非正式官僚进行有效监控的结果。这些非正式官僚利益的膨胀构成了统治者改革的重大阻力,即便在财政充足和治理理念都有助于铲除非正式官僚的情况下(Ertman,1997;Wallerstein ,1974)。同样,诸如个体劳动者协会和私营企业协会这样的官办社团组织,国家推动其成立和发展的初衷仍然是“协助管理”,然而,事实上,由于其已经不再拥有摊贩联合会那样庞大的基层组织网络,已经很难再对于国家基层治理有何助益。维持其继续存在和运转的逻辑已经发生了转变:由于向会员收取会费,它已经成为其行政主管部门的预算外经费的重要来源渠道(黄冬娅,2009)。

  

  四、小结

  

  本文将基层治理方式的变迁放在国家政权建设的历史进程中进行考察,考察国家权力触角向基层延伸过程中诉求方式和依靠力量的变迁。在这种国家建设的研究视角下,本文从较为宏大的历史图景勾勒正式官僚、非正式官僚、群众动员、社会组织和群众性自治组织等基层治理方式的变迁,这种宏观的历史叙述无疑会缺乏细致的经验基础,不过,它也使我们能够拉长历史的视野,展现出在宏大的社会经济变迁背景之下,国家基层治理方式或者说国家基层治理所面对挑战的延续性。

  在现代国家建设和重建的过程中,国家为社会订立之规则处于不断变化之中,国家干预社会经济生活的范围有时不断扩张,有时不断收缩,有时则加强某些领域的干预,而放弃某些领域的控制。国家治理目标本身的变化无疑是影响基层治理方式变化的重要因素,不过,我们也可以看到,在历史的长景里,不管基层治理目标经历了何种前所未有的扩张抑或调整,国家基层治理的方式却存在某种相似性或者说延续性,国家诉求的治理方式和依靠力量并未由于社会经济生活的巨大变迁或者国家基层治理目标的转变而截然不同,相反,国家常常要回到“传统”或者说“老套”的方式去解决基层问题,不管它在基层的目标是“治理”、“管理”抑或“控制”。

  因此,虽然基层治理目标以及社会结构是影响基层治理方式变迁的重要因素,社会经济的结构性变迁以及社会行动者与国家的互动等无疑是基层治理变迁的重要社会动因,但是,我们仍然需要探讨在基层治理目标变化和社会经济发生巨大变迁的背景下,国家为何要采取具有某种延续性的基层治理方式。因而,为了更好地理解国家基层治理的困境、更好地把握基层治理变迁的脉搏,对于基层治理方式影响因素的探求,就需要我们在政治的社会经济动因之外去寻找,在政治生活中去寻找,在国家的制度结构和国家行动者之间的关系之中去寻找。在已有研究和本文粗浅的分析中,国家政权建设中的财政供给和财政汲取、统治者的治理理念以及国家代理人的利益博弈都是影响国家基层治理目标实现及其方式的重要因素,也正是由于这些困境和挑战的存在,推动国家基层治理转型并非一日之功,国家政权建设或者说国家重建是一项具有深远影响的艰巨挑战。

  总的来说,勾勒基层治理方式的历史变迁可以让我们更清晰地认识到当今中国基层治理的现实图景和演变轨迹,而对于基层治理变迁影响因素以及微观机制的剖析,还需要更为细致的经验剖析。

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本文责编:xiaolu
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文章来源:《公共行政评论》2010年第4期

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