黄冬娅:多管齐下的治理策略:国家建设与基层治理变迁的历史图景

选择字号:   本文共阅读 1489 次 更新时间:2011-04-30 10:02:24

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黄冬娅  

  1997:220)。

  改革开放以后,群众动员逐步从基层治理中退出。这种退出表现在两个方面,其一,领域的收缩。比如,在工商领域,国家不再依靠庞大的群众性市场管理网络。以计划生育政策的执行为案例,黄严忠和杨大力(2002)也认为,改革后中国的官僚能力(bureaucratic capacity )得到了加强。虽然政府的官僚能力与政策目标之间的距离使得群众动员依然是政府政策执行诉求的手段,但是,国家的制度建设也在不断推进。在计划生育政策执行中,正是官僚系统能力的加强使得国家更少地求助于群众动员和强制力,而更依靠官僚体系的正常运作来执行国家政策。

  其二,群众动员的变化与异化。怀特(White ,1990)则认为,虽然这种群众动员方式在后革命时代依然存在,但它逐渐发展成为一种“制度化动员”。这种动员往往暂时强化某种激励,在时间上,它持续的时间段是有限和可预期的;在目标上,它旨在达到“实际的效果”,而不是促成态度或者文化的转变;在范围上,它只是针对特定的目标人群;在强度上,它只是利用广泛的宣传来影响公众观点,而不鼓励以非目标人群为对象的瓦解性行动。同样在计划生育政策执行的研究中,她的发现与杨大力等不同,她认为,虽然国家从资金、人员配备、常规程序、管理章程以及专业化等方面推进计生部门的发展,但是这种制度化的群众性动员仍然是计生部门政策执行的主要方式。

  更重要的是,达顿(Dutton,2000)发现群众动员方式已经发生重大的异化,以至于与非正式官僚治理方式无异。他对于中国警察制度的研究发现,中国的警察制度在很大程度上沿承了1978年前的群众路线,国家的公共安全职能仍然由非国家机构承担。比如,保卫处、保安公司、治保会等。然而,与1978年前相比较,1978年后国家对于经济目标的日益强调,使得维持治保组织运作的方式不再是意识形态约束和道德激励。意识形态约束和道德激励的逐步丧失使得国家不得不依靠经济手段来激励庞大的治保组织,以求其帮助国家完成社会控制目标。当承包契约和金钱回报成为治保组织运作的动力时,这些承担了国家职能的组织的逐利导向也逐步加强,反过来阻碍了国家社会控制目标的实现。在这样的情况下,原本做为非正式官僚重要替代方式的群众动员,最终发展与非正式官僚治理方式曲异同工,难以区分了。

  除此之外,在新时期,国家还日渐依靠各种“志愿者”,包括在交通维持、环境保护和治安维护等领域。国家组织和发动的这种志愿者和群众动员的治理方式有异曲同工之处。

  

  (四)社会组织

  从民国到建国初直至现在,历史一再表明,国家历次推动社会组织发展动因之一都在于依靠它们实现国家基层治理的目标。虽然这种动因演绎出来的发展路径有可能与国家的初衷相背离。这种背离有两方面的含义:其一,国家所推动建立的社会组织可能无助于国家基层治理目标的实现,相反,它们可能成为了组织自身或者挂靠的行政部门获取预算外资金和人员编制等利益的工具;其二,官方推动成立的社会组织以及那些自我成长起来的社会组织与国家关系处于重构之中,反过来影响国家基层治理的目标和方式。

  对于社团特别是商会和行业协会的研究发现,民国时期,国家责令广泛建立行业协会的重要目标之一,就是依靠这些组织帮助实现基层治理目标,包括信息传达、税收汲取、摊派公债、组织慈善和执行管理政策等。比如,在税收管理中,一方面,商会组织对于政府税率制定和征收方式等提出抗议,并诉求于罢市等集体行动逼迫政府妥协;另一方面,政府也依靠商会来汲取税收。在广州,“招商承投”及其中出现的“招商串投”一直是当时税收管理的重要问题(Remick,2002)。

  在上海,政府也依靠行会来收税,比如,在屠宰税领域,政府就交予屠宰行会(肉业工会)收取屠宰税,并且其税收总额比政府直接征收要少一半(安克强,2004)。

  建国初,国家仍然相当依赖行业协会。比如,1949年6月到1950年5月,武汉市政府发起了四次集中的运动,其目的是征收营业税和所得税。在这四次运动中,行会组织都扮演协助征税的角色。开始于1949年6月20日的第一次运动,其目的是实现到1949年7月15日征收128,000元的目标。武汉市政府实行了配额制度,汉口负担120,000元,武昌负担7,000元,汉阳负担1,000元。于是,每个地区的工业和商业协会不得不相互协商如何分担他们的配额。一旦某个协会确定了它所负担的配额,它就进一步把任务向它所管辖的下一级行会分派,各个行会又进而把任务向该行会的成员公司进行分配(王绍光,2002)。

  此后,随着三大改造的完成,社团逐步经历了消亡的历程,国家对社团进行清理整顿,将商会和行业协会等组织整顿到工商联之中。但是,与此同时,1949年后,国家也推动成立了由行政机构主管的社团或者说群众组织,除了政治因素的考虑之外,一个重要的原因,即在于国家希望通过建立国家掌控范围内的组织来延伸国家社会控制的触角,并在一定程度上帮助国家加强其基层治理。

  比如,建国初,在国家市场管理机构只能够建立到区县级的时候,国家成立了摊贩联合会,以求通过摊贩组织严密的基层组织和草根组织来加强对于分散而庞大的摊贩的管理。摊贩联合会通过交通卫生组、检查组、治保组和物价组等草根组织来完成交通秩序和清洁卫生、无照摊贩的纠察、市场治安的维护和物价的检察等任务。同时,它还通过办事员来处理日常工作和办理上级和各行政部门交办的事务:“摊贩市场是面广人多,经营行业复杂,如仅靠干部来管理,很难面面俱到,同时也不易做好”。“所以,摊贩中组织了交卫、物价、治保三个组织。如过去摊贩在土改、镇反、社会改革和合作化运动或经常性的改善业务、作风都是经过了摊贩委员、组长协助政府贯彻政策、贯彻运动。”“组织这支庞大的群众性队伍,在几年来协助政府管理和改造摊贩工作上是起到一定作用的。”(东山区市场管理委员会,1957:18-21)

  虽然随着摊联会基层组织的日渐薄弱和草根组织的消失,其运行逐步背离国家的初衷,在其基础上成立的个私协对于国家市场管理助益甚微,但是,90年代以来国家仍然一再强调加快工商领域协会的培育和发展,其重要的目标之一即在于“协助政府部门加强行业管理的职能”。(国家经济贸易委员会,1999)

  

  (五)基层群众自治组织

  从建国初开始,国家逐步将一些群众动员组织规范化和制度化,建立了居委会,并迅速在全国推广,由此克服群众动员治理方式存在的组织松散等问题,从而,将国家权力前所未有地渗透到基层。

  居委会的建立本身就是群众动员的产物。1950年代初,在上海基层的群众动员过程中,政府广泛地推动成立了里弄福利会、清洁卫生小组、人民防护队、自来水管委会等等,但它们“因运动限时而建,因运动结束而渐至消亡。由运动建立起来的组织,充分发挥了政治动员的功效,但它不适合政府日常工作的需要。

  对政府来说,必须有一个相对固定的基层性组织,在散居于里弄得居民间开展工作并推动运动的展开。“(郭圣莉,2006)最后,正是在对冬防服务队等群众动员组织进行改组的基础上,上海的居委会初步建立起来。居委会从成立之初开始,就在基层治理中扮演了十分重要的作用。在广州,各”条“上的工作在居委会都落了脚,包括居民小组、治安小组、纳税小组和市管小组等。比如,”在房地税征收中,我们在七、八月发动了储税运动,按公安局派出所的划区,分区由居民小组长推动储税,使本季房地产税在20天内入库已达90%以上,过去2个月才能达到这个水平。但有的小组也存在强迫命令,小组长为了夺锦标,不管人家困难。”(广州市财委,1951:39)对于武汉税收的研究也发现,1950年,武汉市总共设立了30个纳税片,98个纳税段,171个纳税大组,1,809个纳税小组,这些居委会的纳税小组促进了建国初国家税收汲取的迅速增加(王绍光,2002)。

  在新中国建立之初,国家不仅依靠居委会来获得社会服从,而且国家还通过基层政权和基层组织的人员清理来整顿其在基层的依靠力量,将旧政权中腐败的基层人员和社会黑势力清除出去,以此获得国家代理人的服从。在上海“某街道办事处11个居委会,平均每个组织中有10人有严重政治问题,某居委会在47名干部中有严重政治历史问题的竟有34人,占72.3%.这些人包括特务、土匪、社会治安危害分子、贩毒犯、伪军官、流氓、妓女、伪保安警察、黑律师等等”(郭圣莉,2006)。

  也正是由于基层群众自治组织所承担的基层治理的任务,使得社区建设的研究者发现,居委会承担的国家行政职能与其社区自治组织定位之间的张力是居委会再定位的主要问题。直至当今,居委会承担的社区管理任务仍然非常繁多,包括计划生育、城市管理、卫生环境、辖区三包、社会治安、殡葬改革、创建文明小区、民事调解、双拥工作等等……居委会门口最多的挂着11个牌子(王巍,2009)。

  

  三、比较

  

  我们可以将不同的基层治理方式用表4较为简略地勾勒出来。可以看到,不同的基层治理方式都有其优劣之处,在财政供给、代理人激励和代理人监控等方面,不同的基层治理方式往往有不同的功效。

  在此基础之上,我们还需要进一步追问:影响基层治理方式变迁的因素是什么?本文将基层治理的变迁放在从国家政权建设的研究视角下考察,分析基层治理变迁的国家内部动力,由此,初步总结出以下四个影响基层治理方式变迁的因素:第一,治理目标和社会结构。从下面的基层治理方式变迁图表中,我们可以看到,在国家政权建设的过程中,国家基层治理目标的变化以及社会结构的变化,会影响到国家在基层依靠的不同力量和求诉的不同治理方式。

  国家基层治理目标的扩展无疑是官僚机构下延的重要因素,现代国家相对于传统国家在财政汲取、军事动员等方面都大大加强,国家日益膨胀的职能不仅使得现代官僚机构得以代替家族的统治,成为现代国家的基本组织形式,而且,也在一定时期催生了非正式官僚以及其他基层治理方式。全能主义国家基层治理目标在一些领域的收缩和在另一些领域的扩展也是推动基层治理方式变迁的重要力量。同时,我们也可以看到,在国家实现其基层治理目标的过程中,不同的社会结构影响了国家实现基层治理目标的能力,在国家难以依靠社会这个伙伴之时,国家不得不更多地依靠各种“土豪劣绅”,在国家实现对于社会经济的全部控制之时,国家就可以斩断对于这些非正式官僚的依靠,并且通过广泛的群众动员来协助其实现其基层治理的目标。当这种国家对社会的全面控制削弱之时,新的挑战出现,国家将不得不更加依靠基层群众自治组织以及开始求助于志愿者等新生社会力量。

  在这里的分析中,有一种理性选择制度主义的蕴意,也即是说,不同的基层治理方式是国家根据其目标和社会结构限制做出的策略选择,随着国家治理目标和社会结构的变化,国家会相应地调整基层治理的方式,做出理性的选择。

  第二,财政汲取和财政供给。在欧洲国家建设过程中,财政汲取最大化的目标是影响基层治理方式最重要的因素,同时,财政供给的不同方式也是导致国家求诉于不同行政体系和不同方式来实现目标的重要因素。其中,财政供给的不足是导致“非正式官僚”持久存在的重要原因。在欧洲国家形成的研究中,包税人体制也被认为是统治者在财政短缺而无法建立正式的税收官僚机构的情况下节约财政成本而又完成财政汲取目标的理性选择:战争的压力导致了财政汲取的压力,但是在一些国家,幅员面积、经济类型和税收种类等都使得依靠正式的税收征管机构和人员的征收成本过于庞大。在这样的情况下,各种包税人承担了许多国家税收征收的任务,虽然这些寄生于国家的非正式官僚难免于各种贪赃行为,但是,他们仍然有助于国家实现其财政汲取目标(Levi,1988,Ardant,1975)。

  在中国传统政治中,农业为主的国民经济的有限税收难以支撑庞大的地方政府,更难以将政权深入到更基层,面对日益复杂化的社会环境,国家不得不转而依靠非正式官僚来完成庞杂的行政事务(黄宗智,2008;程农,1997)。康熙年间开始推行的“盛世滋丁,永不加赋”更恶化了国家的财政状态,催化了基层非正式官僚的膨胀(程农,1999)。1662年,清朝清剿南方的明朝残余势力耗尽了国库后更是取消了书吏和衙役原本就微薄的薪俸(瞿同祖,2003)。民国时期,国家力图推动政权建设,但同样,职能与相应机构的增加涉及到需要足够的财政供给,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《公共行政评论》2010年第4期

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