褚宸舸:我国禁毒立法的历史演进(1949-1998)

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褚宸舸  

  

  (二)立法特点

  除了上文曾论述的从革命根据地立法沿袭而来的“革命法制”的特色,这段时期禁毒立法还有两个方面值得研究。

  1、中国共产党和各级政府的相关政策、文件是主要的规范

  这既是革命根据地“革命法制”的传统,也是法律体系尚未建立之前社会现实的客观要求。1949年2月28日中共中央通过《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,确立了新政权法制的基础性原则:“在人民新的法律还没有系统地发布以前,应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据。……司法机关的办事原则,应该是:有纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从纲领、法律、命令、条例、决议之规定;无纲领、法律、命令、条例、决议规定者,从新民主主义的政策。”这一特点程度不同的延续到1978年以后至今。1978年以前是以党代政,党政不分,党的政策就是法律。1978年以后逐渐党政分开,但中国共产党的政策仍然是决定法律内容、变化的主要因素之一,党的政策通过一定程序予以法律化也是党执政的主要方式之一。6

  2、各大行政区的立法是建国初禁毒立法的重心

  通过阅读相关法律文本,会发现党中央的政策、指示,政务院(国务院)及其所属部门的通令、通知、指示均是宏观性、运动性的部署,原则性的规定较多,内容比较概括和简略。上述法律渊源中规定内容最详细、数量最多的是各大行政区的立法。从立法技术方面,大区立法也值得一提。例如,《西南区禁绝鸦片烟毒治罪暂行条例》既有罪状描述,又有具体罪刑规定,考虑得比较周全。

  1950年代初期禁毒立法的重心在地方而非中央,缺点是具有一定的分散性,但优势是能够因地制宜,虽然立法权的暂时下放7有损法制统一,但能够充分发挥各地方政府的积极性和主动性,对在较短时间内完成禁绝毒品的任务是完全必要的。

  

  三、以刑法为主、行政法与地方立法为辅禁毒立法体系的建立(1979年至1998年)

  

  1978年至1998年间,以“严打”为政策导向,逐渐建立了以刑法为主、行政法与地方立法为辅的禁毒立法体系。主要法律形式有刑事法律、行政法律、行政法规、部门规章及其他规范性文件、“两高”司法文件、批准、签署的反毒国际公约和条约、地方性立法及其他规范性文件、民族自治地方的立法等。

  这段时期禁毒立法从起步到逐渐完善,进而体系化。禁毒立法的核心是刑法典及特别刑法,辅之以严格的行政处罚与管制。整个立法体系的精神核心是对毒品犯罪进行持续的严打。打击作为毒品政策的关键词,决定了整个禁毒立法是建立在刑法、行政法基础上的。经过近20年的探索,至后期(1998年左右),提出了“三禁(禁吸、禁种、禁贩)并举,堵源截流,严格执法,标本兼治的方针,并把打击贩运、减少毒品供应和禁吸戒毒、减少毒品需求放在同等重要的位置。

  (一)党和国家的毒品政策

  1、制定禁毒政策的机构

  主要有中国共产党和中国政府两个系统的机构负责制定毒品政策、领导禁毒。

  从国家(政府)系统来看,是国家禁毒委员会(属于国务院议事协调机构)。国家禁毒委1990年组成,由公安部、卫生部和海关总署等20余个部门的负责人组成,统一领导全国的禁毒工作,负责禁毒国际合作。其办事机构最初在全国禁毒工作领导小组,1998年国务院批准公安部成立禁毒局,该局同时又作为国家禁毒委员会的办事机构。目前,省、自治区、直辖市和大多数县(市、区)政府都建立了相应的禁毒领导机构。

  从中国共产党的系统来看,负责毒品政策决策的机构是两个,一是中央和各级的政法委员会,二是中央及各地社会治安综合治理委员会。后者作为议事机构,其办事机构(各级社会治安综合治理委员会办公室)设在政法委,与政法委合署办公。

  除了上述机构,重要毒品政策有时还要上报中央政治局和国务院由党和国家最高领导人来决策。

  2、严厉禁毒的政策

  1980年代初期有国务院1981年8月27日的《关于重申严禁鸦片烟毒的通知》和1982年7月16日中共中央、国务院《关于禁绝鸦片烟毒问题的紧急指示》。该指示开宗明义第一句话就是“在我国,一切私种罂粟、贩毒、吸毒都是犯罪行为,必须严加禁绝”。8从1982年开始,禁毒在“严打”9的总体布局下逐步展开。针对毒品犯罪的“严打”有两次,一是1989年10月下旬到1990年春节前后进行的除“六害”专项斗争。“六害”又俗称“黄赌毒”,包括卖淫嫖娼、制作贩卖传播淫秽物品、拐卖妇女儿童、私种吸食贩运毒品、聚众赌博、利用封建迷信骗财害人等违法犯罪活动。二是1996年4月到1997年2月全国性的“严打”,打击重点为杀人、抢劫、强奸等严重暴力犯罪、流氓犯罪、涉枪犯罪、毒品犯罪、流氓恶势力犯罪以及黑社会性质的犯罪等严重刑事犯罪。

  (二)关于禁毒的刑事法律

  1、1979年《刑法》及1980年代三次修补

  制定1979年《刑法》时,由于毒品犯罪的数量少,毒品问题并不突出,立法者对毒品犯罪的社会危害性及迅速扩散的趋势缺乏预见,因此量刑一般较轻。例如,制造、贩卖、运输毒品的行为,处5年以下有期徒刑或者拘役,可以并处罚金;一贯制造、贩卖、运输毒品的处五年以上有期徒刑外,可以并处没收财产(第171条)。走私毒品的,处三年以下有期徒刑或者拘役,可以并处没收财产(第116条)。以走私毒品为常业,走私毒品数额巨大或者走私毒品集团的首要分子,处三年以上十年以下有期徒刑,可以并处没收财产(第118条)。

  1980年代初期,过境贩毒引发的毒品违法犯罪活动愈演愈烈,吸毒人数持续上升,毒品案件不断增多,毒品危害日益严重,禁毒形势日益严峻。在这种情况下,立法者连续以特别刑法的形式对刑法典做了三次补充修订:

  一是,1982年3月8日全国人大常委会《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》,提高贩毒罪的最高法定刑至死刑,规定国家工作人员进行贩毒,情节严重的,从重处罚。

  二是,1987年1月22日《中华人民共和国海关法》规定单位犯罪,为惩治以单位名义走私毒品犯罪提供了法律依据。

  三是,1988年1月21日全国人大常委会《关于惩治走私罪的补充规定》提高走私毒品的最高法定刑至死刑。明确了走私毒品罪的量刑档次。

  2、1990年《关于禁毒的决定》

  从理论和实践上看,以特别刑法应对毒品问题,存在一些不足和漏洞,不能完全适应禁毒的需要,1990年12月28日全国人大常委会《关于禁毒的决定》(以下简称《决定》)以一部专门针对毒品的单行法的形式,标志着我国的针对禁毒立法进入了一个重要阶段。《决定》以刑法规范为主,也有少量行政法规范。《决定》具有以下特点:

  第一,采取列举和概括相结合的形式,规定了毒品的概念。

  第二,全面规定了毒品犯罪的种类,规定了12种毒品犯罪罪名。

  第三,规定了对多次贩毒的,其毒品数量累计计算,这为打击零包贩毒提供了法律武器。

  第四,规定了具体的量刑标准。

  第五,针对毒品犯罪采取经济上的制裁,对所有毒品犯罪都作了附加财产刑的规定(或附加罚金或附加没收财产)。

  第六,对未成年人的保护。对于利用、教唆未成年人走私、贩卖、运输、制造毒品的,从重处罚。引诱、教唆、欺骗或者强迫未成年吸食、注射毒品罪的,从重处罚。

  第七,对有关毒品犯罪累犯再犯,从重处罚。

  第八,对吸毒予以行政处罚并强制戒毒。强制戒除后又吸食、注射的,可以实行劳动教养。

  第九,明确规定了对毒品犯罪的普遍管辖权。

  《关于禁毒的决定》是1990年代打击毒品犯罪的主要法律武器,但其在立法技术方面还存在一些问题。例如,有些罪名需及时采取立法解释或者司法解释,对其内涵和外延进行比较确切的界定,否则司法机关难以适用。有些条款仅规定了行为方式和法定刑,没有直接规定量刑标准。构成犯罪的毒品数量起点标准在各地都不尽相同,损害了法制的统一性。

  3、1997年《刑法》

  我国1997年《刑法》进一步完善并明显加大了对毒品犯罪的打击力度。

  97《刑法》将《决定》中刑事部分的主要内容全部吸收并且明确《决定》中有关行政处罚和行政措施的规定继续有效。其重要补充修改是:

  第一,根据现实毒品犯罪对象的多样性及各个毒品本身的危害性和流行趋势,在毒品种类中,增加了甲基苯丙胺(即“冰”毒)。

  第二,明确毒品犯罪的罪与非罪的界限。走私、贩卖、运输、制造毒品,无论数量多少,都应当追究刑事责任,予以刑事处罚。

  第三,明确在定罪量刑时,只按查获的毒品数量计算,不以纯度计算。这一方面统一了司法实践在此问题上的认识,另一方面,也昭示了国家从严惩处毒品犯罪的立场。

  第四,设置了新的罪名,并对原有罪名作了调整,确保各种毒品犯罪行为受到法律制裁,并对毒品洗钱犯罪行为做出处罚规定。新增加了两类犯罪:非法买卖制毒物品罪和非法买卖、运输、携带、持有毒品原植物种子、幼苗罪。两处调整则体现了立法简化:将容留他人吸食、注射并出售毒品罪修改简化为容留他人吸食、注射毒品罪。将掩饰、隐瞒出售毒品犯罪获得财物的非法性质和来源罪作了调整并入洗钱罪之中。

  第五,对各种犯罪的法定刑进行调整。增加不同的量刑幅度,对罚金刑采用并科制,不再适用选科制,旨在剥夺毒品罪犯的非法收益,摧毁其再次实施毒品犯罪的经济能力。

  第六,重视对未成年人的保护。向未成年人出售毒品的,从重处罚。除贩卖毒品罪以外,无论数量多少,未成年人不再构成其他毒品犯罪。

  第七,对单位犯罪的完善。一是增加单位毒品犯罪的种类,增加了单位非法买卖制毒物品罪。二是规定对单位毒品犯罪均采用双罚制。

  第八,限定了从重处罚的国家工作人员的范围。缉毒人员或者其他国家机关工作人员掩护、包庇走私、贩卖、运输、制造毒品的犯罪分子的,从重处罚。

  从严惩处毒品犯罪,是我国禁毒刑事立法的显著特点之一,修订后的刑法充分体现了这一原则。我国1997年刑法对毒品犯罪的修改和调整,是现实禁毒斗争的需要,也是我国禁毒实践经验的总结,是刑法为适应社会现实和发展趋势的自我发展与自我完善。

  1997年以后,我国毒品刑事法律基本稳定下来。

  (三)关于禁毒的行政法律

  主要有1986年9月5日公布的(曾于1994年5月12日修改)《中华人民共和国治安管理处罚条例》(现已被2005年8月28日公布的《中华人民共和国治安管理处罚法》所替代,见后文)对吸毒、种植罂粟等毒品原植物和非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的行为都作了行政处罚规定。根据《条例》,第一,违反政府禁令,吸食鸦片、注射吗啡等毒品的,处十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告。第二,严厉禁止违反政府规定种植罂粟等毒品原植物,违者除铲除其所种罂粟等毒品原植物以外,处十五日以下拘留,可以单处或者并处三千元以下罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。第三,非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的,收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳,处十五日以下拘留,可以单处或者并处三千元以下罚款,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  严格管理、禁止滥用麻醉药品和精神药品,是毒品法制建设一项十分重要的内容。1984年9月通过《中华人民共和国药品管理法》,其第三十九条规定,国家对麻醉药品、精神药品实行特殊的管理办法。

  1991年9月4日公布的《中华人民共和国未成年人保护法》,明确要求父母或其他监护人应当预防和制止未成年人吸毒。

  (四)关于禁毒的行政法规

  我国对麻醉药品和精神药品实行严格的行政管制,限制其生产、经营、使用和进出口,防止流入非法渠道。1978年9月13日、1987年11月28日和1988年12月27日,国务院先后发布《麻醉药品管理条例》、《麻醉药品管理办法》和《精神药品管理办法》,分别对麻醉药品和精神药品的生产、供应、运输、使用、进出口的管理作出了明确规定。

  1995年1月12日国务院公布《强制戒毒办法》。详细规定了强制戒毒的对象,强制戒毒的主管机关,强制戒毒机构的设置要求,强制戒毒的期限,强制戒毒所的管理制度和措施,戒毒人员的脱瘾办法以及戒毒后的社会帮教措施等等。规定强制戒毒和劳教戒毒是我国最主要的戒毒方法。

  (五)关于禁毒的部门规章及其他规范性文件

  公安部门的规章及文件,主要涉及查缉、处罚、戒毒具体问题方面的规定。例如,1988年3月26日公安部、卫生部《关于严禁非法种植罂粟的通知》、1989年1月26日公安部《关于海南省公安厅对认定贩毒案件请示的批复》、1992年3月27日公安部《关于对吸毒者送劳动教养问题的批复》、1992年8月4日公安部《关于对用于毒品犯罪的他人财物是否应予没收的批复》、1993年7月24日公安部《关于坚决制止、查处在食品中掺用罂粟壳违法犯罪行为的通知》、1996年2月16日公安部《对〈关于铁路公安机关办理强制戒毒工作有关问题的请示〉的批复》、1996年5月30日公安部《关于贯彻执行〈强制戒毒办法〉有关问题的通知》等等。(点击此处阅读下一页)

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