陈云良:要解决公共服务不够、不均的问题,更要防止公共服务过度、过奢

选择字号:   本文共阅读 3190 次 更新时间:2010-10-14 17:12:54

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陈云良  

  

  上月出台的《湖南省政府服务规定(征求意见稿)》是我国首部把政府服务固定为法律义务的省级政府规章,给政府服务制定了标准,是湖南打造法治政府的又一重大制度创新。专家认为,建设服务型政府,既要解决公共服务不够、不均的问题,更要防止公共服务过度、过奢的问题。

  如果小区突然停电或停水,你想拨打相关部门的电话,可不记得号码,怎么办?

  别急,你可拨打122——这将是《湖南省政府服务规定》于明年4月17日实施后的场景。

  依照8月21日出台的《湖南省政府服务规定(征求意见稿)》,122将不仅是车祸报警电话,而是“社会求助服务台”,你遇到任何需要求助的情况,都可打这个电话。且政府部门、水电气等公共企业事业单位的社会求助服务分台与之24小时对接。122还将与119、110整合资源。

  《湖南省政府服务规定(征求意见稿)》是我国首部把政府服务固定为法律义务的省级政府规章,对政府要提供哪些服务,如何服务,都作了具体规定,相当于为政府服务制定了标准。专家认为,这将是湖南打造法治政府的又一重大制度创新。

    

  “不求全面,关键要管用”

  

  4月16日,中南大学科教大楼一会议室,圆桌两旁,坐了近十位省内法学、公共管理等领域的专家,全是院长、教授级别。

  时任省长、现任省委书记的周强带领20多个厅局负责人,在这里主持召开《湖南省政府服务规定》起草座谈会。

  课题组成员杨清望回忆,省法制办为周强提供了一份发言稿,但他几乎全程脱稿,对湖南法制建设、《政府服务规定》指导思想、基本原则娓娓道来,特别强调“不求全面,也不求系统,关键要管用”。

  说到激动处,周强敲着桌子:“当官不为民做主,不符合现代法治理念、现代民主理念。我们是人民的仆人,要把人民侍候好。”

  其实,我省制定《湖南省政府服务规定》的思路,源于一份投标申请书。

  去年,中南大学搞了一个“服务型政府法制化研究”课题,领衔的专家为最高人民法院副院长江必新、中南大学法学院博导陈云良。专家团队中有国务院法制办、湖南省法制办的人员。

  6万多字的材料,阐述了这样的观点:在中国建设“服务型政府”,是改革开放逐步深入的必然选择。但它也可能带来问题,比如权力膨胀、资源配置欠公平、行政成本增加等。而法制,是克服这些弊端的利器。

  去年12月14日,陈云良进京和江必新参加中宣部组织的答辩,参与“国家社科基金重大项目”投标,但遗憾的是,最终折戟而归。

  基于湖南对法制建设的重视,陈云良在设计课题时一并提出,以湖南为试点,制定《湖南省公共服务条例》。

  课题取得入围答辩资格后,中南大学法学院院长蒋建湘接到省法制办主任许显辉的电话:周强要求尽快启动课题研究,做好立法论证。

  4个月后,《关于湖南省服务型政府法制化建设的初步建议》起草完毕,周强再次批示,由省法制办和中南大学法学院共同完成立法研究,争取年内出台。陈云良说,短短11天内,两家单位进行了3次研讨。

  4月9日,《湖南省政府服务规定》立法起草研究小组成立。周强任顾问,中南大学常务副校长黄健柏教授和江必新任组长。

  8月21日,省委九所会议中心,在第二届“法治政府•南岳论坛”上,《湖南省政府服务规定(征求意见稿)》(以下简称《服务规定[征求意见稿]》)首度亮相,让会场讨论的热度不亚于室外38℃高温。

  论坛第一阶段主持人江必新“铁面无私”,每个主题发言被严格控制在10分钟内,每个自由发言人只有1分钟时间,无论是省部级官员,还是博导,经常发生抢话筒的情况,大家争相对《规定》发言,短短一天半的会期,发言讨论人次竟有80多次,“我等了整整两个小时,才抢到一次发言的机会!”陈云良说。

  专家提出很多修改意见,一致肯定制定该规定的意义。这时,参与起草的省法制办副主任张建华才松了一口气。

  

  “解决政府做什么的问题”

  

  湖南邵东,近日因一则“包夜”新闻成为媒体关注的热点。2个月前,邵东县城的夜间治安巡逻事务,外包给一家保安公司,坊间称之为“包夜”服务。由于治安事务的敏感性,此事引起很大争议。

  争议归争议,“包夜”两个月来,县城夜间发案率下降25%。通过政府服务外包、提供更高效服务的形式,将来在我省会越来越多。《服务规定(征求意见稿)》明确,可通过政府购买、服务外包等方式,组织社会力量提供公共服务。

  省法制办的起草说明这样概括:2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》解决了“怎样做”的问题,《服务规定》是要解决“做什么”的问题。

  在蒋建湘看来,已实施的《湖南省行政程序规定》和《湖南省规范行政裁量权办法》是从限制政府权力的角度来间接体现“为人民服务”的理念,《服务规定》则是直接规定政府的服务职能,直接彰显“为人民服务”的理念。

  《服务规定》要解决的最核心问题,是如何界定政府服务的范围。学界的陈云良、官方的张建华都认为,这是起草工作首先遇到的难题。

  陈云良研究经济法出身,他办公桌上的书籍,却已集体跨界到公共行政领域。随手抽出一本,书名叫《政府职能的梳理与重构》。

  如何划分基本公共服务与非基本公共服务?这位学者打了个比方,有人得了重病须治疗,否则会有生命危险——医疗救助是基本公共服务;长沙市政府斥资7亿元打造橘子洲公园,免费向市民开放——这并非市民生活所必需,体现的是小康水平,因而公园休闲是非基本公共服务。基本公共服务范畴内的,社会成员都有权无偿或廉价享用。

  按照这种逻辑,就业、社保、住房、教育……开门N件事,都是公共服务要解决的。政府就是一个公共服务组织。

  在省法制办小会议室里,立法小组 “纠结”最久的问题,是政府服务仅指公共服务,会不会范围太窄?专家说,《规定》从《公共服务规定》改成《政府服务规定》,是周强力主的。变的不仅是一个词,后者把政府职能囊括得更全面。

  十几位专家最终达成共识,把经济调节、市场监管和社会管理写进《服务规定(征求意见稿)》第2条:政府服务包括“公共服务”和“管理服务”两类。张建华说,服务型政府不排斥政府管理行为。

  《服务规定(征求意见稿)》分为总则、政府服务主体、政府服务内容与措施、政府服务平台、政府服务公开、政府服务保障、监督管理等八章206条。

  政府公共服务内容包括社会保障类(包括就业、社保等)、社会事业类(包括教育、医疗等)、公共事业类(包括水、电、气、交通等)及其他类。

  

  或由第三方评估政府绩效

   

  2004年,陈云良曾在日本神户大学作访问研究。零距离感受日本的公共服务后,在大阪一座人行天桥上,眺望濑户内海,他忽然感伤得流泪,“终于明白当年湖南新化人陈天华为什么在日本蹈海自杀,两国差距太大了!”“日本人对弱者的权利保护得无微不至,每间公厕都有残疾人专用位。”“神户到大阪有四条铁路,四家公司在运营,服务员像鸡啄米一样向乘客鞠躬。而我们的火车站,随时担心上当受骗,没有安全感。”陈云良说,“我们的经济总量马上要超过日本了,可是我们的公共服务水平不知道还差多远!”

  以日本为代表,从上世纪80年代起,许多发达国家把国企卖给私人经营。竞争机制引入公共领域,政府获得巨额财政收入的同时,企业生产效率、服务质量也得到提升。其监管模式中,各种委员会是立法、司法、政府之外的“第四部门”。委员会有权裁判市政公用事业中的权益争议问题。

  但在中国,政府既是政策制定者,又是具体业务的经营者。政府拥有并直接经营具有政府服务性质的公共事业(城市供水、供电、地铁)或产业(如邮政、电信、广播、电视、铁路、航空)。“裁判员”和“运动员”兼任,垄断、价格限制与进入控制,决定了服务质量的低下。但我国又不能简单照搬西方的民营化运动,我们的法治、监管还不成熟。

  中南大学的课题组提出,设立独立的外部专业委员会监管政府服务。成员包括独立专家(在委员会中占主导地位)、民间代表。

  陈云良最担心的是加强政府公共服务职能可能导致权力膨胀,就像听证会变成“涨价会”一样,“第三方绩效评估制度或许是更具实效性的选择。”《服务规定(征求意见稿)》第182条规定:“县级以上人民政府及其工作部门,可以委托高等院校、科研机构、中介组织等开展绩效评估……(以上单位)也可独立开展对行政机关的绩效评估”。

  在中南大学,服务型政府绩效评估中心或将成立。学者们构想,以教育、医疗、养老保险、最低生活保障、社会救助、就业、环境、公用事业等为核心评估指标,采取由省监察厅监管,社会中介机构评估的二元机制,保障绩效评估的公正性和制约力。

  

  一场争论引出服务“冷热不均”问题

  

  陈云良关于“尽快建立公共服务评价指标体系,引入第三方评估”的想法越来越强烈,起因是在南岳论坛上,他和中国政法大学的何兵教授发生了激烈争论。

  在8月21日上午的大会发言中,陈云良用橘子洲公园的例子说明什么是小康水平的公共服务,并说该公园是湖南公共服务的一张名片,请外地代表抽空去看看。

  何兵真的利用午休时间逛了长沙的橘子洲。

  没想到,在下午的主题发言中,何兵向陈云良“发难”了。何兵激烈抨击一些地方公共服务过度的现象,也点了橘子洲头的名,“中午去看了橘子洲头,我很失望,马路修得太宽了。”

  何兵这么不给“面子”,陈云良很意外。主持人话音未落,陈云良即举手抢到发言机会:“暑假我到烟台参加中国经济法博士论坛,看到烟台的马路竟修到了双向10车道,很吃惊。这个城市的人口、车辆并不十分稠密,马路修10车道,完全是公共服务过度、过奢。但没想到何兵教授认为橘子洲头的马路也宽了。橘子洲头的马路只有两车道宽,而且利用率很高,每天去休闲健身的市民很多,不存在公共服务过度的问题。”

  接着,他话锋一转:“说到这里,大家以为我要和何兵教授争论,其实这里涉及到一个非常重要的问题,就是公共服务的标准问题,什么水平的服务才是适度?哪些服务又是过度?如何评价?谁来评价?”他打比方, “像长沙这类中等城市,马路修双向6车道为基本公共服务,双向8车道为小康水平,双向10车道就过度了,这就是公共服务标准。”

  建设服务型政府,既要解决公共服务不够、不均的问题,更要防止公共服务过度、过奢的问题。目前,一些中小城市竞相修建10车道、12车道,政府大楼追求豪华漂亮,争相上马高速公路,无不证实陈云良的这一担忧。如何防止公共服务过度现象?陈云良认为,应尽快建立公共服务评价指标体系,引入第三方评估。

  

  《潇湘晨报》2010年9月20日A23、24版 记者 张莹

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