韩增华:债务风险监控与绩效管理:自地方政府观察

选择字号:   本文共阅读 1327 次 更新时间:2010-09-15 12:03:08

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韩增华  

  主张让管理者自己进行管理,将资金使用的自由度与灵活性下放给支出部门和管理者。在某种程度上,新绩效预算是对预算过程的全面重构。

  (三)新绩效预算的基本特征

  新绩效预算具有四个基本特征[18][19]:

  1.支出目标和总额集中控制

  在新绩效预算中,对支出总额的限制在各项支出预算确定之前确立,且汇总后的支出总额与限制保持一致。实现限制的主要方法包括设定支出总额的绝对限额;按比例将支出总额限定为国内生产总值的一部分;详细说明支出与上年支出额度或基准水平相比被允许增加的最大限额等。

  2.预算过程中政治影响扩大

  之前的预算改革都主张通过引入“理性的”预算分析(例如计划-项目预算的成本-收益分析等)将政治因素排除预算过程,力图避免或尽量减少政治对预算的影响,新绩效预算排除了政治和预算对立的观点,认为预算并不主要是技术性的,不回避预算过程中政治对预算的影响,政治家和各种利益团体在确定支出目标和财政总额时发挥着主导作用。改变了传统预算中预算过程与政策过程分离的状况,为预算获得更多公众支持和更高公众满意度提供了条件。

  3.手段分权

  新绩效预算主张让管理者自己管理,下放预算执行中的决策权。在政策制定者决定了大致的支出方向和支出总额后,管理者在开展工作时拥有广泛的决策自由,可以灵活、创造性地根据环境的变化使用资金。这种分权的激励措施通过适度放权使政府部门的管理者的创造性得以发挥。

  4.结果导向

  新绩效预算作为结果导向型的预算,管理者虽然被赋予优化使用预算资源的决断自由,但管理者在维护新绩效预算的支出目标和总额控制条件下,必须对预算最终结果的数量和质量负责。通常情况下,预算机构将要求各支出部门制定绩效计划并与各支出部门签订绩效合同,列出该部门的目标,将目标按重要性排列,明确绩效测量指标,尽可能量化指标。各部门必须有效率地完成他们所选择的项目,实现他们承诺的结果。为结果进行预算是新绩效预算的一个基本特征。相应地,对各个部门的审计从传统的常规审计转变为绩效审计。预算机构在预算执行过程中并不控制支出部门的支出活动,只关心支出部门最后是否实现了绩效合同中明确定义的结果。

  

  三、新绩效预算的启示

  

  分析地方政府债务风险的新绩效预算,可得出如下三方面启示:

  (一)源头监控地方政府债务风险:改变地方政府的支出动机

  地方政府债务风险扩大原因之一是地方政府与地方财政收入不相匹配的支出扩大。不改变地方政府支出的低效扩张,地方政府债务风险的消极影响难以从根本上消除。预算部门的权力可以通过各种硬预算约束手段监督与制约支出部门支出财政资金的行为,但无法监督与控制支出机构的支出动机,单纯的外部控制或使地方政府财政行为满足合规性,却无法提高支出机构资金使用效率。新绩效预算以签订绩效合同的形式达到约束支出机构支出动机的实质目的,新绩效预算的分权手段与“利润分享”使支出机构具备优化使用预算资源的较大决断自由,只要能够实现预算的最终目的,便可以在一定的范围内改变资金的用途;支出机构不再有“使用资源或失去资源”的恐慌,第一年的预算节余可以留存至下一年使用,或者按照一定的比例与员工实行“利润分享”,这进一步增强了员工提高资金使用效率的动机。同时,签订的绩效合同有利于保障支出机构的“权力”并且使支出机构明确其责任与义务。改变地方政府支出动机,使地方政府在达到控制地方政府债务风险绩效目标的同时,自身也成为收益的一方,这有助于从源头监控地方政府债务风险。

  (二)加强地方政府预算资金使用绩效观念,全面考察地方政府债务管理绩效

  财政资源配置的低效率是地方政府债务风险扩大原因之一,低效率的财政资源配置又进一步恶化地方政府资产负债合理比例,现有预算制度难以真正解决资源配置低效率问题,结果导向的预算有助于此问题的解决。新绩效预算对于绩效结果的强调加强了预算部门编制预算和分配财政资金的绩效观念,使预算主体关注资金使用后所应实现的某种公众预期的社会结果。美国1993年颁布的《政府绩效与结果法案》(GPAR),要求所有政府部门在申请预算时都要提交五年战略发展计划、年度绩效计划和绩效报告,以密切绩效和预算的关联。同时,美国政府在2002年推出的项目评估比率工具(ProgrmaAssessmentRating-Tool ,PART)试图系统地、连续地、透明地评价支出项目,用于预算分析和决策[20][21].地方政府债务风险的治理与地方经济发展与稳定目标同步进行,地方政府债务风险管理不能违背地方经济稳定发展的内在要求,有限的预算资金必须发挥最大货币价值。现在各级政府在编制预算和分配资金时合规性要求考虑很多,较少考虑资金使用后应实现的结果,绩效考虑不足;预算执行审计以常规审计为主,绩效审计较少;考察现行规定中地方政府债的发行与管理,比较看重的还是预算资金使用的合规性。当然,合规性的审查是注重财政纪律的体现,并无不妥,但是债务资金用于公共产品和服务,具有较强的外部性,其作用发挥往往滞后,引入结果导向的预算对于地方政府债券募集资金的使用结果进行监督和考察,有助于引导财政资金真正投向民生,满足民意,更全面考察地方政府债务管理的绩效。

  (三)地方政府管理者是地方政府债务风险监控与绩效管理的重要主体

  地方政府管理者受中央政府委托管理地方政府,他们是地方财政管理的直接实践者。理想治理模式下,地方政府管理者道德毫无瑕疵,他们全面贯彻中央政府的委托完成代理职责,自动自发完成治理。事实上,这种理想的治理条件有些苛刻。“地方政府”是由地方政府管理者来操纵的,地方政府管理者不仅可以代表“地方政府”,也可以代表他们自己的利益,这种利益可能与“地方政府”的利益一致或相容,也可能不一致。但是不管如何,行动时却是以“地方政府”的名义。他们往往抓住机遇,实行大胆改革,以实现自己的政治理想,得到上级的提拔,也可能借改革的名义谋取自己的利益。一些欠发达地区政府管理者可能积极领导制度创新,这是逼出来的。也有一些经济发达地区,经济制度创新也在地方政府的领导或“掩护”下走在前面。这说明地方政府及其管理者是否充当制度创新主角,是否参与创新,与其所处地区的经济发展水平和经济实力并没有必然联系“(黄少安,1999)。在地区发展不均衡状态和地方政府管理者以上级任用为主的选拔模式下,地方政府官员的”政绩“

  往往通过地方经济发展的增加指标来衡量,这是媒体常讽刺的“政绩工程”、“面子工程”产生的助力之一。

  地方政府债务风险监控与绩效管理,不能离开地方政府管理者的参与,他们是地方政府债务风险实现善治的内生动力,必须调动他们参与治理的积极性。地方政府债务风险的善治,风险监控与治理绩效度量都是重要方面,对地方政府管理者的管理绩效度量也是善治的组成部分,他们的管理成果也应成为政绩考察的内容。

  新绩效预算模式鼓励地方政府管理者进行创新与节约,地方政府管理者的积极主动参与使地方政府债务风险监控和管理有了从内部完善的动力。新绩效预算引导管理者采取高效率行动,使支出部门具备在管理上进行创新的能力;绩效合同中确定的支出部门在结果上的责任使管理者具备进行管理创新的动力。将新绩效预算引入地方政府债务风险管理过程,发挥地方政府管理者及其组织的创新智慧,有助于改变预算“政治过程和预算过程的分离”状况[22]23][24],地方政府管理者主动参与到地方政府债务风险管理过程,地方政府债务风险监控与绩效管理趋近完善与良治。

  

    参考文献

    [1][7]王雍君:《公共预算管理》,经济科学出版社,2002年,第253~286页

    [2][22]Aaren Wildavsky,Naomi Caiden ,The New Politics of the BudgetaryProcess (Fifth Edition ),Peking University Press ,2006,pp:25~40.

    [3][23]David Nice ,Public Budgeting ,Economic Science Press ,2004,pp:179~190.

    [4][24]阿伦。威尔达夫斯基:《预算:比较理论》,苟燕楠译,上海财经大学出版社,2009年,第3~18页

    [5][6](美)鲍勃。李特曼高盛资产管理公司定量资源小组:《现代投资管理——一种均衡方法》,刘志东等译,中国人民大学出版社,2003年,第222~252页

    [8][9][10][11][12][14](美)约翰。J.格林:《公共部门财务管理》,杨世伟译,经济管理出版社,2002年,第52~53、125~127、52、125~127页

    [13](德)柯武刚,史漫飞:《制度经济学:社会政策与公共政策》,韩朝华译,商务印书馆,2004年

    [15][17][18]20]马骏:《中国公共预算改革:理性化与民主化》,中国编译出版社,2005年,第136页

    [16][19][21]朱芳芳:《发达国家公共预算管理改革及其趋势》,《经济社会体制比较》2008年第3期

  来源:《改革》2010年第6期

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