傅勇:分权治理与地方政府合意性:新政治经济学能告诉我们什么?

选择字号:   本文共阅读 1427 次 更新时间:2010-08-30 10:37:36

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傅勇  

  可是,正像前面的文献所表明的,我们没有理由作这样的假设。那么,政府在决定基础设施的地区分布时到底对三者分别赋予怎样的权重呢??

  Castells和Albert(2005)的最近研究考察了公平与效率之间的权衡以及政治因素这三个维度在决定基础设施投资地区分布中的作用。他们从在各个地区进行基础设施投资的政治生产率(Politic Productivity)入手来考察政治动机,政治生产率高是指基础设施投资能够赢得“立场摇摆的投票人”的选票,帮助在位者再次当选或者获得晋升。实证结果显示,无论是中央政府还是地方政府都希望在分配基础设施投资时去平衡公平和效率;相比之下,地方政府似乎更加在意效率维度。一些技术条件(比如产出—车辆比,对基础设施的使用水平)同样影响交通基础设施的投资决定。然而,政府对公平与效率的权衡并不是故事的全部。在配置地区基础设施的投资过程中,选民规模是重要的决策变量,并且政府在选票生产率更高的地区会进行更多的基础设施投资。?

  Evans(1992)认为,国家官僚的职业化是政府成为“发展型政府”的必要条件。Evans发展了一些可供实证的指标,如公务员考试的比重、报名者的通过率以及官员的平均任期。官员职业化可能有两个方面的影响。其一,它抑制了政府对经济发展的负面影响(限制寻租活动);其二,政府任期的延长以及职业化能够改善政府提供基础设施的激励,因为这样有助于仕途(Career Building)。一些作者实证检验了第一个方面,而Rauch(1995)主要研究了后一方面。具体而言,他研究了美国在20世纪的前二十年政府支出中用于道路和供水这些受益周期比较长的投资的比重。?

  美国在这个所谓的“进步时代”出现了三大变化,第一是文官制度的出现。城市公职人员必须要通过考试,这是官员职业化的核心。第二是委任制政府的出现(1901年),通常由5个接受委任的人取代市长、市议会以及其他的被选举出的官员,他们每人在自己的权辖内同时有行政权和立法权。第三是城市管理者政府的出现(1908年)。在这种体制下,城市管理者被城市议会指派并对其负责,总揽城市大权。显然,实行文官制度的政府和后两类政府是有重大区别的。在Rauch(1995)看来,“进步时代”这三种制度的并驾齐驱提供了一个天然的试验田。文中的基础设施变量是在道路和饮用水以及下水道上的支出占总支出的比重。加入时间哑变量之后的城市固定效应模型的回归结果显示,实行文官制度的城市,其基础设施投资的比重要高于没有实行文官制度的城市,改革的结果提升了用于基础设施投资的比重,同时提升了城市经济的稳态增长率。后两种政府治理模式的效应则完全相反。这表明,政府任期时间越长,越有可能把更大比例的政府资源投入到基础设施这样的项目中。?

  新政治经济学认为,不能简单地假定政府官员是以居民福利最大化为目标的,考察地方政府的行为和决策时,必须关注其背后的官员动机。在基础设施投资问题上,官员腐败的机会可能是推动基础设施投资的一个动因。Mauro(1998)认为,政府官员“腐败”或者“设租”的机会大小在政府提供的各类公共物品中是不同的。相对于在人力资本(如基础教育、公共卫生等)或者其他社会公共服务上的投入,在物质基础设施和城市建设上的投资活动更容易给潜在的竞标人创造“寻租”和政府官员腐败的机会,更有可能获得额外的个人好处。因而,政府对基础设施投资的支出决策往往会与更高的腐败频繁地联系在一起。Mauro(1998)的跨国研究发现,腐败对政府用于教育支出的比重有显著的负影响;同时,腐败程度越高,政府支出在交通等基本建设投资上的比重越大。?

  此外,Tanzi和Davoodi (1997)也认为,经济学家通常支持政府进行公共投资以促进经济增长,政府官员却可能出于不同的目的。实际上,严重的腐败经常与大型项目的投资相联系。政府官员对于新建道路、桥梁、港口这些容易识别的基础设施投资有很高的积极性,并倾向于人为扩大这些项目的规模、增加其复杂程度;却对于运营和维护那些先期建设的设施并不愿意作合理规模的投入,因为由此获得的政绩并不明显。运用类似Mauro(1998)的腐败指标,Tanzi和Davoodi(1997)的跨国研究发现,腐败的程度越高,政府公共投资的规模越大,但是基础设施的质量和运营及维护的支出越小。这项研究相当有力地揭示了腐败在基础设施投资中所起到的扭曲作用。在关于中国的研究方面,傅勇(2009)发现,反腐败力度的增强,改善了基础教育的质量,却减少了城市公共设施的供给,这显示出公共部门存在明显的寻租空间。?

  

  五、结论性评注?

  

  关于分权和经济绩效之间的关系,正像Litvak等(1998)所指出的,“就促进效率、公平抑或是宏观经济稳定而言,分权体制无所谓好坏,分权的影响到底如何要取决于具体的制度设置。” Weingast(2006)把决定地方政府是否能够成为增长型政府的制度环境归为以下5个方面:政府层级(Hierarchy,指的是政府间关系和职责的设置)、下级政府的自治程度(Subnational Autonomy)、共同市场(Common Market,指的是在国家层面上提供并维持一个要素和商品流动的共同市场)、预算硬约束(Hard Budget Constraints)、权力的制度化(Institutionalized Authority)。Weingast(2006)认为,理想的财政联邦主义国家能够同时满足这5个方面,但对于发展中国家来说,这通常过于严苛,就像Tiebout模型的条件很难同时具备一样。?

  反观中国,有效的财政激励和公共物品供给困境在中国是并存的事实。一方面,地方政府虽然有很强的激励增加财政收入,但增加税基更为直接的方式是兴建基础设施招商引资,而不是提供公共物品;另一方面,公共物品虽然对长期的经济增长和居民的福利很重要,但对于提高任期内的政绩作用不大。这两方面意味着,仅仅有财政激励还不足以改善公共物品的供给。此外,在中国引以为傲的基础设施建设领域,也存在着重复建设、腐败寻租等低效率现象。?

  本文指出这些问题的目的并非否定分权本身,而是要说明建立相应配套制度安排的必要性。中国的政绩考核机制是地方政府减少科教文卫支出比重的潜在制度化激励,因而单纯依靠理顺收支关系、健全转移支付体制无法根除此种扭曲。为此,改善政绩考核机制是必需的一环。此外,加快户籍制度改革,增加人口流动性,会有助于强化“约束”地方政府行为的Tiebout机制,地方政府将有压力更加关注如何留住并吸引稀缺的人力资本和其他资源。?

  

  参考文献:?

  

  陈抗、Arye L.Hillman、顾清扬,2002:“财政集权与地方政府行为变化——从援助之手到攫取之手”,《经济学(季刊)》,2002,2(1):111—130。?

  傅勇、张晏,2007:“中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价”,《管理世界》,2007,3:4—12。?

  王红领、李稻葵、雷鼎鸣,2001:“政府为什么会放弃国有企业的产权”,《经济研究》,2001,8 :61—80。?

  张军、高远、傅勇、张弘,2007:“中国为什么拥有了良好的基础设施?”,《经济研究》,2007,3:4—19。?

  周黎安,2004:“晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因”,《经济研究》,2004,6:33—40。?

  朱恒鹏,2004:“地区竞争、财政自给率和公有制企业改制”,《经济研究》,2004,10:24—35。?

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  Hayek,Friedrich,A.1945.“The Use of Knowledge in Society.” American Economic Review.35:519-30.?

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  Musgrave,Robert A.,1959.The Theory of Public Finance:A Study in Political Economy.New York:Mcgraw-Hill.?

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  Zhuravskaya,Ekaterina,V.,2000.“Incentives to Provide Local Public Goods: Fiscal Federalism,Russian Style.”Journal of Public Economics.76:337-68.

  

  注释:

  [1]马歇尔在1907年的《经济学原理》第5版的附录G中涉及了流动性对地方政府征税范围和产出效率的影响,并在1920年的第8版中明确讨论了地方政府支出和居民流动性之间的互动影响。

  [2]这被形象地称为“放之四海而皆准(One Size Fit All)”,参见Besley和Coate(2003)。

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文章来源:《经济社会体制比较》2010年第4期

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