周飞舟:锦标赛体制*

选择字号:   本文共阅读 2450 次 更新时间:2009-06-23 12:56:23

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  不可辱!'上声色俱厉曰:'快意事便做不得一件!'曰:'如此快意事,不做得也好!'"(侯延庆,1925)明清时期相权严重衰落,但是讽谏制度依旧起作用]在诏令执行过程中则表现为地方官员的推诿、拖延与变通。在官员任免和用人制度方面,则逐渐发展出一套循资以进的官员提拔制度。这套制度是以官员的出身、履历、职任等形成的"资历"而非政绩为升迁的主要依据(邓小南,2005)。"循资格"制度成形于唐,造极于宋,对明清也产生了深远的影响。循资提拔,在一定程度上遏制了君权。宋代吕中在《宋大事记讲义》中说:"以资格用人者,有司之法;以不次用人者,人主之权。"这两种用人制度的不同,体现了君权和官僚体制的内在矛盾。

  中国的传统政治制度被有的学者称为德治体制(virtuocracy ),②[见Shirk ,1984,她用这个词主要与传统的"能人或功绩体制"(meritocracy )相对]道德修养是任免官员的最重要标准。强调道德修养是中国传统政治意识形态的中心内容,从政治理想到日常治理无不渗透着以孔孟儒家思想为核心的政治理念。儒家的政治理想是为政以德,政治治理则追求"使民以时",以不扰民为上。通过"富之、教之",通过"道之以德、齐之以礼",达到"必也无讼乎"的局面。这种理念要求政治体系轻徭薄赋,与民休息,要求官员以身作则,成为教化天下的典范。在制度上,虽然传统社会发展出一个巨大的知识官僚集团和科层化的官僚体制,但是这个体制一直"悬浮"于广大的乡村社会之上",皇权不下县",基层社会以宗族和士绅为首的自治为主,形成了一个君主专制、官僚科层化和乡村自治共存的传统政治格局。在这种格局下,"无为"理想和"双轨政治"成为解决广土众民下的治理问题的基本途径(费孝通,1999)。

  这种政治格局在承平时期一般没有问题,政府官员重视自己的道德声望,避免被视为扰民的"聚敛之臣",在此基础上争取能够"循资以进".在极端情况下,即使皇帝耽于游乐、朝中内阁空空如也,政权照样可以维持日常运作(黄仁宇,1982)。但是,在外敌环伺、内寇猖獗的情况下,或者是君主意欲大有作为的时候,官僚机构保守因循、效率低下的积弊就成为极大的阻碍。所以,君主意欲发奋图强,最主要的斗争对象就是官僚集团。

  秦代奠定的君主专制并没有随着秦王朝的迅速灭亡以及西汉"罢黜百家、独尊儒术"的主流意识形态的确立而颠覆,虽然历代王朝对秦的暴政都加以批判,但是在君主专制、法律和监察制度等方面都沿袭前朝,这构成了中国传统官僚体制内由绝对君权产生的另外一套运作逻辑。①[一般史家多有"汉承秦制"之说,所谓"汉家承秦之制"、"汉因秦法"、"秦制汉循而不革"等等。毛泽东主席1973年《读〈封建论〉呈郭老》一诗有"百代多行秦政法"、"孔学名高实秕糠"之句,也是这个意思]这套逻辑建立在"尊君"以及维持君主绝对权力的"法"、"术"、"势"的基础之上,要求臣下绝对的忠诚",故人臣毋称尧舜之贤,毋誉汤武之伐,毋言烈士之高,尽力守法,专心于事主者为忠臣"(见《韩非子》"忠孝"五十一)。法家思想随着宋明诸儒倡导的"三纲之教"融入了主流意识形态,和君主专制在制度上登峰造极的发展相汇合②[萧公权先生在其《中国政治思想史》中说:"宋明诸儒不知儒法二家同道尊君而其旨根本有别,大唱'三纲'之教,自命承统于洙泗,实则暗张申韩,'认贼作父'"(萧公权,1998:216)。这种说法未免偏颇,但是宋明以后君权愈加尊崇却是事实。至于宋明政治思想对于君权日尊起了多大的作用,还有待于进一步的研究](萧公权,1998)。

  利用绝对权力,意欲有所作为的君主通常会做出一系列"变法"式的举动来提高官僚机构的效率。这些举动除了在意识形态方面有所准备之外,人事、财政、司法和军事方面的集权是最为迫切的。鉴于传统政治体制的"人治"特点,人事集权又是其中最为关键和重要的内容。

  面对监督和政策执行的高昂成本,君主通过行使"不次用人"的"人主之权",以"赏刑"越级提拔支持"变法"的官员,并在初期以支持或反对"变法"作为标准来调换处于关键位置的官员人选。在这个时期成功的集权不但能够打击反对"变法"的势力,而且能够有效破坏官僚体制中的事本主义、循资以进的制度原则,扩大对君主个人的绝对效忠势力。

  在推行"变法"的时期,君主一般将推行变法带来的"政绩"作为官员升迁的重要依据。在"变法"面前,地方官员的其他行政事务不再重要",政绩"主要以推行变法是否得力为内容进行测量。在变法期间,政府的目标突然变得明确而单一,政绩考察变得简单而有效,官员升迁之路出现了捷径,所以一般在变法期间"竞进之风"异常兴盛。"无为"政治的理念抛诸一旁,自下而上的言路阻塞,浮夸和隐瞒之风渐起,这就形成了短期"锦标赛"的雏形。以君主高度集权发动的"效忠"竞赛在大多数情况下会扭曲政策的原意,许多"良法美意"实质上为基层胥吏借机掠夺民财打开了方便之门。在传统政治体制中,由于整个国家权力并不能深入基层社会,对总体社会经济资源的控制能力也极为有限,所以这种"锦标赛"一般只是在官僚机构内部展开,不会涉及到全体国民,而且不会持续很长时间,造成的社会经济后果也难以一概而论。①[北宋神宗朝的王安石变法是一个展示上述机制的案例。王安石以"天变不足惧、人言不足恤、祖宗之法不足守"的"三不足"之说说动神宗进行财政变法。通过打击反对派势力、设置"制置三司条例司"作为推动变法的权力机构,全力提拔支持变法的各级官员,其变法的中心内容如"青苗法"、"募役法"、"保甲法"、"保马法"、"方田均税法"等等虽然称得起"良法美意",但是在强力推行、严密监察之下大都变成了"与民争利"的"恶法".变法推行几年之后,随着神宗皇帝的去世而告终。关于变法的研究汗牛充栋,有代表性的可参见邓广铭(2007)、李华瑞(2004)、刘子键(1996)等。就变法对政治体制的影响而言,"三不足"之说对制约君主的绝对权力起了明显的负面作用,如《宋儒学案》所言:"金陵三不足之说??非独为赵氏祸,为万世祸。人主之势,天下无能敌者,人臣欲回之,必思有大于此者把揽之。今乃教之不畏天变,不法祖宗,不恤人言,则何事不可为也?"]

  本小节是对政治体制中官员升迁问题的一个甚为粗略的梳理。我们可以看到,官员升迁以及与此相关的"锦标赛"并非一个简单的晋升标准的问题,而是与整个政治体制的理念、特点和时势紧密相连。锦标赛虽然是一个过于简单的类比,而且也并非传统政治体制的常态,但是它确是隐藏于这种政治体制之下的一种潜在机制,只要各种条件成熟,就会在一段时间内主导整个政治系统的运作。

  

  三

  

  大跃进时期是一个短暂的举国锦标赛时期。这场锦标赛无论在涉及的范围、竞赛的程度、配置的资源以及造成的后果等各方面都空前绝后。它的出现需要各种条件的成熟和积累,探讨和概括这场锦标赛的特点及其成立条件是本节和下一节的主要内容。

  1949年以后,新中国开始着手建立社会主义经济和政治体制,在此基础上形成了全新的中央-地方关系框架。这个框架虽然仍然延续了传统多级政府的行政关系,但是随着社会主义计划经济体制的建立和发展,形成了前所未有的中央高度集权的局面。

  建国初期,为了平抑物价、解决财政困难和支持抗美援朝,中央政府实行的是高度集权的财政"统收统支"制度,规定财政收入中除公粮5-15%的地方附加以外,所有公粮的征收、支出、调度,全部统于中央。

  税收方面,除了批准征收的少量地方税外,所有关税、盐税、货物税、工商税,也都由中央政府调度使用。财政支出主要用于军队、行政和投资,也都由中央政府统一全国的编制和供给标准。

  这种高度集权的体制在1953-1957年的第一个"五年计划"时期得到了进一步的加强,并由财政领域延伸到整个国计民生领域。除了中央-地方关系外,国家和农民的关系、政府和企业的关系也产生了实质性的变化,这个变化首先是通过一五期间的社会主义改造形成的。

  从1953年开始,新中国开始了对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造,原定于十几年完成的改造计划在5年时间里就迅速实现。1956年农业中参加合作社的农户比重已经达到了96.3%,已经加入合作化的手工业就业人员占全部手工业者的91.7%.一方面,国家将所有农民通过"合作化运动"纳入到由国家控制、管理的组织体系中;另一方面,通过取消农产品自由贸易市场,实行粮、棉、油等重要农产品的统购统销政策,国家直接控制了所有农村的重要资源,直接指挥、安排农业经济活动,并通过带有强制性的粮食统购统销政策来保证城市的低价格粮食供给,加速实现工业化。①[关于农业的社会主义改造和合作化运动,目前的研究比较多,此处不多加赘述。具体内容可参加陈吉元(1993)]

  工业的情况见表1.

  

  可以看出,1956年全部工业中三分之二为社会主义性质的国营和集体工业,三分之一为公私合营的国家资本主义工业。在公私合营的企业",私方"只有拿定息的权利,没有企业的经营权,这种企业实际上也是全民所有制的国有企业了。在商业领域,1956年的私营商业只占商业企业商品批发额度的011%,商业也全部完成了社会主义改造。

  社会主义改造基本完成之后,国家的财政收入结构发生了重要的变化(参看表2)。

  表2国家的财政收入结构变化(1950-1957)①[财政收入分三大项:"企业收入"、"各项税收"和"其他收入".其中"其他收入"占比重很小,表中没有列出]

  

  表2中的"企业收入"在1950年只占财政收入的13.4%,到一五时期的最后一年,这个比重上升到了46.5%,和"各项税收"在财政收入中平分秋色。此后一直到1979年,这两个比重基本没有发生大的变化,基本各占财政收入的50%左右。

  各项税收主要包括工商税收、盐税、关税和农牧业税。从表2可以看出,工商企业缴纳的工商税收是税收的主体,但是工商税收在财政总收入中的份额并没有发生变化,始终占总收入的35%左右。也就是说,建国初期和一五时期国家工业化的迅速发展对财政收入的贡献并没有体现在税收上,而是体现在"企业收入"上。工商企业的迅速发展带来的是"企业收入"的迅速增长,这与社会主义改造和国家管理企业的方式有关系。

  "企业收入"主要是指工商企业上缴的利润和部分折旧基金。社会主义改造完成之后,全国的工业企业产生的利税总额中,全民所有制企业(国有企业)占85%,集体所有制企业占12%,其他企业占3%.①[这是1958年的数字,资料来自财政部综合计划司编(1992:26)]对于全民所有制企业,国家运用行政手段,直接向企业下达指令性指标②[这些指令性指标涵盖了企业管理的各个方面,包括:总产值、主要产品产量、新种类产品试制、主要的技术经济定额、成本降低率、成本降低额、职工总数、年底职工数、工资总额、劳动生产率和利润]来进行管理。企业用人、用工由国家委派和统一分配,企业的生产资料由国家计划供给,由商业、物资部门收购或调拨其产品,由财政部门统一负责企业资金的收入和支出,企业的利润和折旧基金全部上缴国家,纳入国家预算。企业所需基本建设投资、固定资产更新和技术改造的费用,由国家财政拨款解决。企业的流动资金也由财政部门按定额拨付,一些季节性、临时性的超定额部分则由银行贷款解决。在这种管理模式之下,企业财务虽然进行独立核算,但只限于自计盈亏,并不自负盈亏,所以基本上属于政府财政部门的分支和出纳。企业税金上缴财政国库,企业利润则上缴政府主管部门的财政。以1957年为例,全民所有制独立核算工业企业的税金是36.6亿元,利润总额是78.8亿元,③[数字来自国务院全国工业普查领导小组办公室和国家统计局工业交通物资统计司编(1986:177)]也就是说,企业的贡献是三分之一以税收的形式上缴国家财政,三分之二则以企业收入的形式上缴主管的政府部门。

  政府和企业的这种新型关系也同时塑造了中央-地方关系的新局面,即中央政府通过对企业的控制实施对地方政府的控制。

  我们可以将企业的主管部门按照中央-地方关系分成两类,一类是中央政府以及国务院的各个部委,(点击此处阅读下一页)

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