湛中乐:高等学校大学生校内申诉制度研究

选择字号:   本文共阅读 2027 次 更新时间:2009-01-12 18:07:10

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湛中乐  

  如果申诉委员会认为有必要的,可以举行听证,并详细规定了听证的一系列程序。[51] 

  值得一提的是,北京市教委2005年6月颁布的《北京市教育委员会关于普通高校学生违纪处分程序若干规定(试行)》中,就听证程序作出了较为详细的专门规定。该《若干规定》第17条规定:“学校拟对学生处以开除学籍处分时,应当书面告知拟被处分学生有要求听证的权利。拟被处分学生要求听证的,应当在学校规定的期限内提出书面申请,学校应在收到学生的申请后组织召开听证会。”其中“……学生要求听证的……学校应当组织召开听证会”的规定,实为明确规定了对于开除学籍这类对学生的受教育权影响重大的处分决定的作出,学生如果要求听证的,必须进行听证。作为目前为止全国唯一的在省级教育行政机关颁布的规范性文件对校内申诉程序中听证问题的强制性规定,北京市教育委员会的这一规范性文件无疑对校内申诉程序的完善有相当的意义。 

  我国台湾地区台湾大学《学生申诉评议办法》第12条规定“评议采不公开原则,惟得通知申诉人、原处分单位及关系人到会说明”。《学生申诉评议委员会组织办法》第7条规定“评议会成员就该申诉案件为申诉人、关系人或直接参与申诉案件之裁决者,应行回避。”[52]台湾辅仁大学在程序公开和回避原则上亦有类似的规定。辅仁大学《学生申诉办法》第11条1项:“申评会之程序概不公开,但应通知双方当事人及关系人到会说明,亦得邀请辅导、法律或其他专业性教师或人士提供意见。”第2条第3款“评议委员会对于申诉案有利害关系者,应自行回避,不得参与评议。”[53] 

  笔者认为,程序问题是整个申诉制度最关键的环节。中国自古就有轻程序的观念,这种观念本质上反映的也正是我们传统上轻视权利的思想。其实,程序性权利也是一种重要的权利,而且往往是能够决定实体权利正当性的权利。古老的自然正义原则,其要义就在于保证程序的正义,从而才能实现实体的公正。在高校申诉制度中,程序问题自然也就非常重要。只有尊重申诉学生的程序权利,高等学校内部的申诉受理机构才能够理性地作出决定。在高校申诉程序中,需要改进的方面有: 

  一是申诉委员会审查和决定申诉案件是否要向师生公开,尤其是向提出申诉的学生公开?根据笔者了解,按照大多数学校的申诉规则和办法,学申委的审查和决定过程一般是不向学校师生公开的,这里主要考虑到保护申诉学生的隐私问题。但是,学申委的审查过程应当允许提出申诉的学生本人参与其中,至少应当听取他(她)的申辩意见和理由,并允许申诉学生与作出处理的单位进行类似法庭抗辩式的质证与辩论。因为按照程序正义的一般原则,当对一个人的权利进行处分时,必须要给予权利人发表不同意见和为自己进行辩解的机会。 

  二是申诉委员会在处理申诉案件时是否有必要进行听证?众所周知,兼听则明。无疑,听证程序有利于申诉委员会弄清纠纷的真实情况,也可以给其他的师生以一定的教育意义。可以说听证程序是在申诉制度起着重要作用的。但由于我国新《规定》对此并没有做硬性规定,而且笔者认为,听证制度也确有成本较高、削弱当事人隐私权等消极面影响。所以并不主张将听证设为申诉审查的必经程序,而只是在有需要的情况下使用。当然,各高等学校可以根据具体情况,对涉及学生重大权益的争议或纠纷,规定进行听证。随着时间的推移,依法治校与依法治教的发展,应当逐步扩大听证的范围。如果实行听证制度,则要确立一系列听证的原则与规则,包括案卷排他性原则等,否则听证就流于形式而不能起到实质性作用。 

  三是回避问题。根据自然正义原则的要求,“任何个人不得担任自己案件的法官”(任何人不能自断其案)。回避制度也因此而派生。但是具体到高校申诉制度上,笔者认为不能对这一制度作过于简单化的理解与处理。这里有两个问题需要明确。首先,何谓原来作出处分的单位?从适格的行政主体角度来看,高校本身才是作出处分决定的单位。但是显然,在校内申诉制度中,作为一个整体的高校是不可能回避的。而实际上应该回避的是作出处分决定的高校的具体职能部门,如教务处,学工处,研究生院等。其次,由于校内申诉制度的价值旨趣注重通过相对便捷直接的方式处理纠纷,因此在处理纠纷的过程中,作为原处分决定的具体作出者必须要参与调查过程中,以让学申委更全面直接的了解情况,因此各职能部门作为一个单位要彻底回避也是不可能的。因此最终应当回避的是原来作出处分的单位中参与处分决定的个人不应当参与到申诉案件的裁定过程中,这样才能保证申诉机构审理案件的客观中立。 

  四是保证学生不会因其申诉行为而受到加重处罚,也不会因为其申诉行为从而受到学校或所在院系的歧视对待,彻底消除学生申诉的后顾之忧。在这个问题上,国内有些学校做得比较不错,如武汉大学在其《学生申诉处理暂行办法》中就规定了“不加重原则”;北京市教委2005年6月颁布的《北京市教育委员会关于普通高校学生违纪处分程序若干规定(试行)》中也有类似的规定[54]。但是更多的高校并没有这方面的规定,往往会导致学生有畏惧心理,不敢申诉,或者担心申诉以后会遭到所在院系或学校“打击报复”或者担心“穿小鞋”、“遭人白眼”。 

  (四)校内申诉机构的权力 

  新《规定》第62条规定:“学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。”所以按照教育部的规章规定,学申委没有决定权,而只有建议权。各个高校的申诉细则也基本是按着这样的基调来规定的。北京航空航天大学的《学生校内申诉和听证程序》第22条规定,复查决定书可以作出两种说明,一是“维持原处理决定”,二是在某些情况下建议“原处理部门重新作出决定”。[55]而武汉大学的《学生申诉处理暂行办法》第18条2款“需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定”[56]基本就是教育部规章的翻版。可见,我国高校的申诉处理委员会并不具有直接变更原处分决定的权力,而是要交由学校或原作出处理的机构重新决定。而这一规定,实际上是把高校内部的申诉处理委员会置于一个尴尬的境地:有管辖权,但没有决定权,使学申委在实质上被架空。 

  但台湾地区高校申诉机构的制度设计与安排值得借鉴。如台湾大学《学生申诉评议办法》第16条规定:“原处分单位[57]对于评议决定认有抵触法规或窒碍难行者,原处分单位应自收到评议决定书副本之次日起十日内列举具体理由呈报校长, 并副知申评会; 校长如认为理由充分者, 得交付申评会再议。除有前项情事外, 评议决定书经呈请校长备查后, 学校应即执行。”[58]而辅仁大学《申诉办法》第17条也规定“申评会之决议书经校长核定后,应送达申诉人及原处分单位,并有拘束双方当事人、相关学生团体及本校行政单位之效力。”[59]可见,在这些高校,“申评会”是有对实质问题的决定权的。 

  在我国的现行制度下,如果学申委认为有必要改变原处分决定,需要通过学校或原决定单位重新决定,这样就很可能面临学校或原决定单位拒绝理会学申委的建议,而坚持原处理决定的困境。因此如果不赋予学申委以一定的变更学校原处分决定的权力,则学申委的作用就形同虚设,根本无法维护学生权利。笔者认为,台湾大学《申评办法》的规定很值得借鉴,既赋予申诉委员会变更原处理决定的权力;同时又给予原处理单位有再次表明意见、陈述理由的机会,平衡了双方的权力,从而为实现学生权利的救济奠定了基础。 

  

  四、 结语 

  

  随着大学教育的开放化与国际化以及大学生权利意识的觉醒,高校在行使特定权利(权力)的过程中不可避免会与学生的权利发生矛盾与冲突。在众多的化解纠纷、救济权利的机制中,行政诉讼固然是权利救济的终局性手段,但基于校内申诉的经济性、便捷性和专业性等特点,我们更有理由在诉讼之外选择校内申诉作为学生权利救济的前置程序,通过校内申诉避免高校与学生矛盾的进一步激化,通过校内申诉防止“行政”与“司法”对大学自治的过度干预,更为重要的是通过校内申诉真正切实有效地解决问题。 

  这样我们需要自上而下地,从国家法律法规,到高校规章制度,建立一套完备的校内申诉以及行政申诉机制,保证申诉机构的独立性、中立性、代表性和专业性。大多数的高校纠纷都能在这一机制内得到较为妥善的解决,大学生权利的维护就有可能通过心平气和却又不失理性的公正的方式来实现。 

  

  【注释】

  作者简介:湛中乐,男,法学博士,北京大学法学院教授,博士生导师,北京大学宪法与行政法研究中心(教育部人文社科重点研究基地)副主任,研究员。研究方向:行政法、行政诉讼法、教育法。

  

  [1] 姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,北京大学出版社/高等教育出版社,1999年版,第405页。

  [2] 这里的“高等学校”和“大学生”都是泛指。正如《普通高等学校学生管理规定》(21号令)第二条所指,“高等学校”指普通高等学校、承担研究生教育任务的科学研究机构(以下称高等学校或高校);“大学生”则是指接受普通高等学历教育的研究生和本科、专科(高职)学生。但是,笔者认为,事实上,一些非学历教育的学生也应当被包括进去,似乎显得更加周延。因为当这些接受非学历教育的人员以“学生”身份不服学校的有关决定而提出申诉时,理应纳入“大学生申诉”的范畴。当然实践中,绝大多数情况下还是在校大学生申诉所占比例大。根据《北京大学学生违纪处分条例》(2005年)第2条规定:本条例所指的学生包括在我校正式注册并参加正常学习活动的专科生、本科生、第二学士学位学生、硕士研究生、博士研究生。可以看出,这里并没有以是否学历教育还是非学历教育来划分,而是强调“正式注册”、“并参加正常学习活动”。

  [3] 过去也有人将不服省级教育行政部门的处理决定而向省级人民政府或国家教育部申请重新审议并作出相应决定的活动,称之为“申诉”。但是自从1990年《行政复议条例》尤其是1999年《行政复议法》颁行后,学术界和实务界则大多认为它不应当是一般的“申诉”,而应是典型的“行政复议”了。所以,从新《规定》看来,规章中所谓的“申诉”主要是指高等学校内部的校内申诉与向省级教育行政部门的行政申诉。所以本文也是在此意义上使用“申诉”一词的。

  [4] 因为《规定》(第7号令)颁布于1990年,在此之前几乎没有涉及学生申诉的法律规范。可由于惯性的作用,人们陈旧观念的影响,学生不提起,学校不受理的情况依然普遍。只是到了1995年《教育法》颁行后,才有所好转。故言,申诉案件主要是近十年来的事情。

  [5] 参见:湛中乐主编:《高等教育与行政诉讼》,北京大学出版社,2003年版。该书记载了该典型案件的完整的裁判文书和有关评论。

  [6]《普通高等学校学生管理规定》(21号令)第六十条规定:学校应当成立学生申诉处理委员会,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。学生申诉处理委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表组成。第六十一条规定:学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,可以向学校学生申诉处理委员会提出书面申诉。第六十二条规定:学生申诉处理委员会对学生提出的申诉进行复查,并在接到书面申诉之日起15个工作日内,作出复查结论并告知申诉人。需要改变原处分决定的,由学生申诉处理委员会提交学校重新研究决定。

  [7] 如《北京交通大学学生校内申诉管理办法(试行)》、《北京航空航天大学学生校内申诉和听证规定(试行)》、《北京理工大学学生校内申诉管理规定》、《北京中医药大学学生校内申诉管理规定》、《国际关系学院学生校内申诉条例》、《中国矿业大学(北京)学生校内申诉管理规定(试行)》、《中国劳动关系学院学生校内申诉管理规定(试行)》、《华北电力大学(北京)学生校内申诉管理规定(试行)》等。参见北京市教育委员会编:《北京地区高等学校学生管理规定选编》(二),2006年3月。

  [8]详见《普通高等学校学生管理规定》(21号令)第60条

  [9] 同上,第61条。

  [10] 同上,第62条

  [11] 同上,第64条

  [12] 同上,第63条。

  [13] 如我了解或代理的某些大学生不服学校处理决定案件中(有涉及开除学籍的,(点击此处阅读下一页)

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