【文章来源】田杜国 | 民族地区治理现代化视域下《民族团结进步促进法》的功能定位与实践路径[J]《民族学刊》2026（5）
[摘要] 民族地区治理现代化是国家治理现代化在民族地区的具体实践，在国家治理格局中具有特殊战略地位。《中华人民共和国民族团结进步促进法》的出台，为新时代推进民族地区治理现代化提供了重要法治保障。当前学界对二者耦合逻辑、法律功能定位及实施困境的系统性研究仍有不足。该法与民族地区治理现代化在理论根基、价值目标、实践机制上深度耦合，具有价值引领、规范治理、促进发展、安全保障四重核心功能。针对该法在民族地区实施面临的规范适配性不足、治理模式冲突、法治服务供给失衡、风险防控复杂等现实困境，应从完善立法适配机制、化解治理模式冲突、优化法治服务供给、构建全方位风险防控体系四个方面构建实践路径，推动法治与治理深度融合，助推民族地区治理现代化水平提升。
[关键词] 民族地区治理现代化；《民族团结进步促进法》；功能定位；实践路径
基金项目：研究阐释党的二十届三中全会精神国家社会科学基金重大专项“促进民族团结进步法制保障研究”(24ZDA066)阶段性成果。
作者简介：田杜国，西北民族大学法学院副教授，法学博士，研究方向：中华民族共同体学、法律逻辑学。
一、引言
我国民族地区以5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）为主体，分布于西北、西南、东北及边疆区域，约占全国国土面积的64%，涵盖55个少数民族，与周边14个国家接壤，跨境民族聚居特征显著。这些地区既是生态屏障、资源富集区与文化多样性承载区，也是国家安全与边疆稳定的战略枢纽，在国家治理格局中具有特殊的重要地位。新时代民族地区发展成效显著，但区域发展失衡、治理体系适配性不足、风险挑战交织叠加、铸牢中华民族共同体意识任务艰巨等问题依然凸显。在此背景下，推进民族地区治理现代化，既是破解现实困境的内在要求，也是实现高质量发展与长治久安的必由之路。
“提升民族事务治理能力，推进民族事务治理体系和治理能力现代化，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是全面深化改革在民族工作领域的要求，是实现中华民族一家亲、同心共筑中国梦的关键环节”。[1]这一论断深刻揭示出民族事务治理与国家治理的内在关联，明确了民族地区治理现代化在国家治理现代化全局中的基础性、战略性地位，为新时代民族地区治理现代化提供了根本遵循。作为国家治理体系和治理能力现代化在多民族聚居场域的具象化实践，民族地区治理现代化以铸牢中华民族共同体意识为主线，以各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展为主题，以中国特色社会主义法治为基本方式，以维护国家统一、民族团结、边疆安全与高质量发展为目标，通过对治理理念、制度体系、运行机制、主体结构与技术手段的系统性重塑与革新，推动民族事务治理迈向制度化、规范化、程序化、精准化与法治化，实现民族地区长治久安与各民族共同走向社会主义现代化。
2026年3月12日，十四届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称《民族团结进步促进法》），“以铸牢中华民族共同体意识为主线，是新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律，标志着我国民族事务治理迈入法治化新阶段”。[2]作为民族事务治理领域的基础性、综合性立法，《民族团结进步促进法》将新时代民族工作理论与实践成果上升为国家法律规范，健全了铸牢中华民族共同体意识的制度机制，为民族地区治理现代化提供关键法治保障。该法以民族团结为生命线、共同进步为价值目标、法治促进为实施路径，兼具政治引领、权利保障、秩序规范、责任约束等功能，与民族地区治理现代化的核心诉求高度契合。其功能定位的精准度与实施效能，直接决定着民族地区治理现代化的法治化水平与整体推进成效。
目前，学界围绕民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》展开的研究已形成了丰富成果：一是聚焦民族地区治理现代化的“价值意蕴、面临的挑战与路径选择”[3]，探讨党的领导与共同体引领的核心作用；二是研究民族团结进步地方性立法、创建机制与法治保障体系；三是阐释《民族团结进步促进法》的立法宗旨与时代价值。但现有研究仍存在些许不足：其一，对《民族团结进步促进法》功能定位与民族地区治理现代化场景的法理对接与深度阐释不足，缺乏针对性的机制分析；其二，对《民族团结进步促进法》在民族地区实施的区域适配性、协同机制与监督保障研究较薄弱，难以有效回应实践需求；其三，未从治理全过程视角系统分析《民族团结进步促进法》在引领、规范、保障中的核心作用。为此，本文以民族地区治理现代化为场景、以铸牢中华民族共同体意识为主线，系统探究《民族团结进步促进法》的功能定位、实施梗阻与实践路径，明确其在民族地区治理中的法治角色，破解实施堵点、完善配套机制，为提升民族事务治理法治化水平、推进民族地区治理现代化、筑牢中华民族共同体建设法治根基提供学理支撑与实践参考。
二、民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》实施的内在耦合逻辑
民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》并非简单的“治理场域—法治工具”外在适配关系，而是在理论根基、价值目标、实践机制上形成深度耦合、内在互构的有机体系。这种耦合关系的形成绝非偶然，而是植根于新时代民族工作核心要求、民族地区治理现实需求与法治建设内在规律，共同构成的新时代民族地区法治化治理的完整逻辑链条。
（一）理论根基同源
民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》均以习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想、习近平法治思想、总体国家安全观为核心理论支撑，形成了高度统一的理论指引。
首先，习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想是民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》共同的思想灵魂与根本遵循。这一重要思想以铸牢中华民族共同体意识为主线，深刻阐明了民族团结是各族人民的生命线，科学确立了新时代民族工作的根本方向、价值立场与实践路径，为民族地区治理现代化提供了顶层指引与行动纲领。《民族团结进步促进法》以该思想为立法总依据，将铸牢中华民族共同体意识贯穿立法全过程、各方面，把“各民族一律平等”“共同团结奋斗、共同繁荣发展”“促进各民族广泛交往交流交融”等重大理念系统转化为法律规范，实现了民族地区治理现代化在政治引领、法治保障与实践落地层面的深度耦合与有机统一。
其次，习近平法治思想构成民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》共同的法治遵循。法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，这一思想明确要求将民族事务全面纳入法治轨道。《民族团结进步促进法》作为民族领域基础性、综合性法律，将依法治理、权责法定、程序正当、权利保障等核心法治要求嵌入民族事务治理全流程、各环节，推动治理模式从经验主导转向规则主导、从政策主导转向法律主导，与民族地区治理现代化对“制度化、规范化、程序化”的内在要求形成高度法理契合与制度同构。
最后，总体国家安全观构成民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》共同的安全底线。民族地区“是维护国家主权、国土安全、社会稳定、民族团结与生态安全的重要屏障，也是国家对外开放与区域合作的战略前沿”[4]，其直接关系到国家总体安全大局。《民族团结进步促进法》将维护国家统一、反对民族分裂、防范化解民族领域重大风险确立为强制性法律义务，通过禁止性规范、责任条款与风险防控机制，为民族地区治理现代化筑牢坚实安全屏障，实现了安全治理与法治治理的有机统一。
（二）价值目标同向
民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》均以铸牢中华民族共同体意识为核心引领，共同彰显了“以人民为中心”的发展价值、“维护国家安全”的底线价值，以及“多元一体、协同共治”的治理价值，二者形成内在统一、同向发力的价值体系。
首先，“以人民为中心”的发展价值耦合。民族地区治理现代化坚持“以人民为中心”的根本立场，聚焦各族群众急难愁盼问题，缩小发展差距、推动共同富裕，让各族群众共享治理现代化成果，引导各族群众增强“五个认同”。[5]《民族团结进步促进法》以“以人民为中心”为立法价值根基，明确“各民族一律平等”的基本原则，围绕各族群众权益保障、民生改善作出了具体规定，直接回应了民族地区群众的现实需求，将“四个与共”的共同体理念融入民生保障的各环节，与民族地区治理现代化的发展价值导向高度契合。
其次，“维护国家安全”的底线价值耦合。民族地区治理现代化坚持以国家安全为底线原则，筑牢边疆稳定与国土安全屏障，坚决维护国家统一、领土完整，有效抵御地缘风险、民族分裂势力渗透，以安全保障夯实治理现代化根基，为铸牢中华民族共同体意识提供前提支撑。《民族团结进步促进法》以国家安全为重要立法底线，将防范民族分裂、维护国家统一纳入核心规范，明确禁止分裂行为、强化法治宣教、严格法律责任，以制度刚性守护民族地区安全稳定，将安全治理嵌入法治运行全过程，与民族地区治理现代化的底线价值高度契合。
最后，“多元一体、协同共治”的治理价值耦合。民族地区治理现代化秉持“多元一体”“协同共治”的治理模式，坚持差异性与一体性相统一，推动各民族文化交融共生，凝聚多方治理合力、构建协同高效治理体系，以多元共生夯实一体根基，助力铸牢中华民族共同体意识。[6]《民族团结进步促进法》以“多元一体”“协同共治”为立法导向，明确传承弘扬各民族优秀传统文化、促进各民族交往交流交融的制度规范，构建政府、社会、群众协同发力的工作格局，将共同体理念融入治理实践全过程，与民族地区治理现代化的治理价值导向高度契合。
（三）实践机制互促
民族地区治理现代化与《民族团结进步促进法》以能力耦合、效能共进为实践导向,形成了“需求牵引—法治赋能—经验反哺”的运行逻辑，共同彰显了破解治理堵点的实践效能、法治赋能提质的运行效能，以及制度适配优化的发展效能，二者形成同频共振、互促共进的实践体系。
首先，民族地区治理现代化的现实难题，为《民族团结进步促进法》的实施提供了精准发力方向与实践场域。民族地区在治理现代化进程中，面临习惯法与国家法的张力、发展不均衡带来的民生短板、跨境风险与安全压力、法治资源供给不足等突出问题，这些治理堵点不仅是民族地区治理现代化的攻坚重点，同时也是《民族团结进步促进法》实施的核心着力点。[7]《民族团结进步促进法》立足治理现实需求，以法治手段破解问题、补齐短板，为民族地区治理现代化注入了刚性制度动能，与民族地区治理现代化的实践价值导向高度契合。
其次，《民族团结进步促进法》为民族地区治理现代化提供了法治保障与能力支撑。《民族团结进步促进法》通过明晰权责规范、完善监督机制、强化法治宣教、优化法治服务供给，推动治理从“经验主导”转向“法治主导”，提升治理制度化、精准化、协同化水平，引导各族群众尊法学法守法用法，夯实基层治理根基，与民族地区治理现代化的效能价值导向高度契合。
最后，民族地区治理现代化的实践创新，为《民族团结进步促进法》的完善优化提供了经验反哺与制度反馈。治理实践中出现的新情况、新问题，推动《民族团结进步促进法》在具体实施中不断完善与细化，提升《民族团结进步促进法》的适配性与可操作性，实现“实践创新—制度完善—效能提升”的闭环，与民族地区治理现代化的发展价值导向高度契合。
三、《民族团结进步促进法》在民族地区治理现代化中的功能定位
《民族团结进步促进法》以铸牢中华民族共同体意识为主线，深度契合民族地区治理现代化的核心诉求，在推进民族地区治理体系和治理能力现代化进程中发挥着不可替代的重要作用。立足《民族团结进步促进法》的立法精神、具体条款内容，紧扣民族地区治理现代化的现实困境与发展需求，其核心功能集中体现为价值引领、规范治理、促进发展、安全保障四重维度。
（一）价值引领功能
《民族团结进步促进法》通过立法将铸牢中华民族共同体意识的理念固化为法律原则，引导各族群众树立正确的国家观、民族观、文化观、历史观、宗教观，筑牢民族地区治理的思想根基与精神纽带，为民族地区治理现代化提供强大的精神动力。
首先，强化政治引领，筑牢根本政治保证。《民族团结进步促进法》将习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想作为立法指导思想，将党对民族工作的全面领导确立为根本原则，通过法律形式巩固党对民族工作的领导地位，确保党的民族政策在民族地区得到全面贯彻实施。[8]这不仅以法治形式保障了党的领导贯穿民族地区治理全过程，也巩固了各族群众共同的思想政治基础，更破解了民族地区治理中思想引领不足、政治方向偏差等突出问题，为民族地区治理现代化提供了根本政治保证。
其次，引领文化认同，构筑共有精神家园。《民族团结进步促进法》以社会主义核心价值观为引领，明确要求坚定“五个认同”、树立正确“五观”，专门就中华文化传承弘扬、各民族文化交流交融作出具体规定，引导民族地区各族群众在文化交流中增强对中华文化的认同。该法明确支持各民族传承弘扬优秀传统文化，鼓励开展跨民族文化交流活动，推动各民族文化交融互鉴、共生发展，打破民族之间的文化壁垒，增强民族凝聚力，为民族地区治理现代化注入精神动力。
最后，强化公民意识与国家意识，凝聚治理合力。《民族团结进步促进法》明确规定，维护国家统一、促进民族团结进步是全体中国人民的共同责任，通过法律形式强化民族地区各族群众的国家意识、公民意识与民族团结意识，引导各族群众摒弃狭隘的民族本位思想，树立“中华民族一家亲”的理念，自觉将个人利益、民族利益与国家利益相结合。同时，该法明确鼓励公民积极参与民族团结进步创建活动，支持社会组织发挥桥梁纽带作用，引导各族群众成为民族地区治理的参与者、支持者和受益者，凝聚起民族地区治理现代化的强大合力。
（二）规范治理功能
《民族团结进步促进法》填补了民族工作领域综合性立法的空白，构建起权责清晰、程序规范、监督有力的民族事务治理制度体系，推动民族地区治理从经验主导向法治主导转型，为民族地区治理现代化提供坚实的规范支撑。
首先，完善民族事务治理制度体系，破解制度碎片化难题。《民族团结进步促进法》确立了民族平等、民族团结进步、依法治理，以及维护国家主权、安全、发展利益等基本原则。其围绕民族地区基础设施建设、产业发展、公共服务提升、生态保护、移风易俗等方面作出具体规定，构建了多维度、全领域的民族事务治理制度体系。[8]该体系涵盖民族团结进步工作各环节，有效破解了长期以来民族事务治理中存在的制度碎片化、单一化问题，实现了民族事务治理的系统化、规范化。这无疑为民族地区治理现代化奠定了坚实的制度基础。
其次，明晰治理权责体系，保障治理措施落地见效。《民族团结进步促进法》确立了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的民族工作格局，明确了各级政府、相关部门、社会组织、企业及公民在民族团结进步工作中的职责义务，健全了民族团结进步工作责任制。同时将民族团结进步工作纳入国民经济和社会发展规划，细化了各级政府、职能部门、社会主体与公民的责任分工，构建起权责清晰、分工协同的治理权责体系。这一权责明晰的治理体系，有效破解了民族事务治理中“权责不清、相互推诿”的痛点，确保各项治理措施落地见效，提升了民族地区治理的实效性。
最后，规范治理程序，提升治理公信力。《民族团结进步促进法》明确了民族团结进步工作的实施路径，确立了完善的保障措施、监督机制与责任追究制度，健全了民族事务治理的程序规范。同时将规范治理程序贯穿民族团结进步工作全过程，细化了干部人才培养、财政投入、风险防范、矛盾化解、监督问责、创建表彰等各环节的程序要求，构建起流程规范、监督有力、追责有据的治理程序体系。这一规范有序的程序体系，不仅有效防范了民族事务治理中的随意性问题，提升了民族地区治理的规范化水平，同时也进一步提升了民族地区治理的公信力。
（三）促进发展功能
《民族团结进步促进法》紧扣“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”的核心主题，以法治手段破解民族地区发展不均衡不充分的突出难题，推动民族地区实现高质量发展，持续改善各族群众民生福祉，为民族地区治理现代化筑牢坚实的物质根基与社会根基。
首先，推动民族地区高质量发展，夯实治理物质根基。《民族团结进步促进法》明确规定国家支持民族地区高质量发展，推动民族地区深度融入国家发展大局。同时鼓励支持民族地区发展特色产业与绿色产业，加强交通、水利、能源、通信等基础设施建设，鼓励企业、社会组织参与民族地区的经济建设和社会事业发展，引导技术、资金、人才等要素向民族地区集聚，加大财政投入、完善扶持政策，推动民族地区与内地协同发展。这些规定有助于破解民族地区发展的硬件瓶颈，助力其产业升级，为民族地区治理现代化奠定了坚实的物质基础。
其次，推进公共服务均等化，筑牢治理社会根基。《民族团结进步促进法》明确规定国家保障民族地区各族群众平等享有教育、医疗、就业、社会保障等基本权利，推动公共服务均等化。同时还要求加大对民族地区教育、医疗、文化等社会事业的投入，完善社会保障体系，解决民族地区群众“看病难、上学难、就业难”等急难愁盼问题，明确支持民族地区开展职业技能培训，促进各族群众就业创业、增加收入。这些规定极大增强了群众的认同感、幸福感、安全感，为民族地区治理现代化奠定了坚实的社会基础。[9]
最后，推动生态保护与社会文明提升，实现可持续发展。《民族团结进步促进法》明确规定国家加强民族地区自然资源保护和生态文明建设，实现人与自然和谐共生。同时要求民族地区合理开发利用自然资源，加强生态环境保护和治理，防止生态破坏和环境污染，保障民族地区生态安全，鼓励民族地区各族群众移风易俗，摒弃落后习俗，树立文明新风，推动民族地区社会文明程度提升。这种“经济发展+生态保护+社会文明”的协同发展模式，既实现了民族地区的可持续发展，又提升了民族地区的治理水平，为民族地区治理现代化注入持久内生动力。
（四）安全保障功能
《民族团结进步促进法》立足民族地区作为国家安全战略前沿的特殊定位，统筹发展与安全两大主题，以法治手段防范化解民族领域重大风险隐患、维护民族地区稳定大局，构建“思想引领—机制防控—发展固本”的三维安全保障体系，为民族地区治理现代化筑牢坚实的安全屏障。
首先，强化安全法治引领，筑牢思想与法律双重防线。《民族团结进步促进法》明确规定，民族团结进步工作以维护国家统一、铸牢中华民族共同体意识、促进各民族交往交流交融为核心导向，通过法律规范引导民族地区各族群众树立正确的国家观、民族观，强化国家安全与风险防范意识，自觉抵制民族分裂思想、宗教极端思想的渗透侵蚀，夯实安全治理的思想根基。同时明确禁止一切民族分裂行为、破坏民族团结的行为，细化相应的法律责任条款，以制度刚性强化法律震慑力，构建“思想自觉+法律约束”的双重防线，为民族地区治理现代化营造安全稳定的思想与法治环境。
其次，完善风险防范机制，提升风险防控效能。《民族团结进步促进法》通过建立国家安全、统战、民族、宗教等多部门协同联动机制，细化风险评估，精准排查并及时化解各类潜在风险隐患。同时，明确要求开展民族团结进步创建活动，鼓励支持多样化宣传教育，不断增强各族群众 “五个认同”；健全民族领域矛盾纠纷化解机制，充分发挥多元纠纷解决机制作用，依法妥善处置矛盾纠纷。上述规定系统完善了民族地区风险防范体系，切实提升风险防控能力，为民族地区治理现代化提供常态化、全方位、法治化的安全保障。[10]
最后，以发展促稳定，从根源上消除风险隐患。《民族团结进步促进法》规定加大对民族地区的扶持力度，推动高质量发展、缩小发展差距，回应各族群众合理诉求，化解因发展不平衡不充分引发的矛盾问题。同时还明确规定加强基层治理能力建设，提升基层风险防范与矛盾化解效能，切实维护民族地区社会稳定。这种发展与安全深度融合的法治实践，既破解了民族地区安全治理的根源性难题，又提升了风险防控整体能力，为《民族团结进步促进法》的实施与民族地区治理现代化提供了强有力的安全保障。
四、《民族团结进步促进法》赋能民族地区治理现代化的实施困境
尽管《民族团结进步促进法》的实施与民族地区治理现代化存在深度耦合关系，且具备明确的功能定位与时代价值，但结合民族地区地域辽阔、民族成份复杂、宗教信仰多元、发展不均衡等现实特质，以及《民族团结进步促进法》自身的立法特点，《民族团结进步促进法》在具体的实施过程中将面临法律规范适配性不足、规范治理模式冲突、法治服务供给失衡、风险防控多元复杂等潜在阻碍。
（一）法律规范适配性不足
法律规范适配性不足是《民族团结进步促进法》在民族地区实施可能面临的首要潜在困境，这主要源于中央立法的宏观性、原则性与民族地区实践的差异性、特殊性之间的矛盾。同时，地方配套立法滞后且与国家立法衔接不畅，也极易导致《民族团结进步促进法》在民族地区实施中出现落地效能不足等问题。
一方面，中央立法的宏观性、原则性与民族地区实践的差异性、特殊性之间的矛盾，制约着《民族团结进步促进法》实施效能的实现。《民族团结进步促进法》作为国家层面基础性、综合性法律，立足全国民族工作大局，为全国范围内的民族团结进步事业提供了统一法律遵循，其条款设计多以鼓励性、倡导性、原则性规定为主，具有较强的宏观指引性与抽象概括性。但我国民族地区地域广阔、类型多样，不同民族地区在民族构成、文化传统、发展阶段、治理重心等方面差异显著。例如，西南民族地区多属山地多民族聚居区，发展基础相对薄弱，治理重点聚焦于基础设施建设与民生改善，而西北边疆民族地区则面临跨境往来、反分裂反渗透等特殊安全任务，治理更强调风险防控与边境稳定。[11]《民族团结进步促进法》的原则性规定难以精准适配各民族地区的差异化治理需求，易出现立法供给与地方实践脱节、部分条款操作性不足等问题，直接影响法律落地实效与整体实施效能。
另一方面，地方配套立法滞后、与国家立法衔接不畅，进一步制约了《民族团结进步促进法》实施效能。《民族团结进步促进法》出台前，青海、内蒙古、吉林、新疆、西藏、四川、贵州、云南、宁夏等 9 省（区）已出台了28部地方性民族团结进步专门法规，多数法规能够立足本地民族特点与发展实际，在实践中发挥着重要作用。但《民族团结进步促进法》颁布后，部分既有的地方性民族团结进步专门法规，在体例结构、核心内容、实施重点等方面与上位法存在明显差异，若未能及时修订完善，极易出现地方规范与《民族团结进步促进法》衔接不畅、条款冲突、标准不一等问题。例如，《贵州省促进民族团结进步条例》（2015 年）仅对“促进各民族交往交流交融”作出原则性表述，未结合贵州多民族聚居实际细化具体举措，与《民族团结进步促进法》要求存在差距。同时，部分民族自治地方的自治条例、单行条例因立法周期、立法能力等条件限制，修订进度滞后，难以与《民族团结进步促进法》有效对接。这既损害了国家法治统一，也弱化了《民族团结进步促进法》落地效果，直接阻碍了民族地区治理现代化进程。
（二）规范治理模式冲突
规范治理模式冲突是《民族团结进步促进法》在民族地区实施可能面临的机制性梗阻，其主要表现为作为国家制定法的《民族团结进步促进法》与民族地区传统民族习惯之间，在适用逻辑、价值取向，以及运行机制等方面存在的差异。这一问题若不能有效化解，将影响《民族团结进步促进法》的实施效果，制约民族地区法治治理进程。
一方面，民族地区具有多民族聚居的特殊性，传统民族习惯深植于各民族文化肌理与日常生活，既是民族文化认同的重要载体，也在基层社会治理中发挥着不可替代的作用。其内容覆盖婚姻家庭、邻里调处、财产继承、节庆习俗等诸多领域，与群众生产生活高度契合，具有鲜明的民族性与地域性，是民族地区社会治理体系中不可或缺的组成部分。而《民族团结进步促进法》作为国家层面的制定法，彰显法治统一性与普遍适用性，其价值取向、适用规则与实施路径均以国家法治统一为核心，强调法律面前人人平等，对所有民族具有同等约束力。二者的价值取向与适用逻辑在一定程度上存在张力。例如，我国西藏部分地区仍保留传统“赔命价”“赔血价”习惯。在发生过失致人死亡、故意伤害等案件时，当地藏族群众更倾向于由宗教人士或家族长老主持协商，由加害方向受害方支付高额财物作为“命价”或“血价”，以此达成和解、了结纠纷。[12]这种以习惯替代法律追责的做法，与国家法治统一原则形成明显张力，直接影响《民族团结进步促进法》在民族地区的有效落地与统一实施。
另一方面，我国现行法律体系尚未建立针对民族地区民族习惯的甄别标准与系统转化路径，这便会导致《民族团结进步促进法》与民族习惯的适用冲突难以有效化解。从实践的角度来看，这一问题呈现出两难困境。如果完全无视民族地区传统习惯，简单套用国家法律规定，会在一定的程度上割裂法律与各族群众的生活联系，削弱群众对法治的认同与遵从，拉大群众与法律的距离，不利于民族团结。如果过度迁就民族习惯，突破国家法统一底线，则会损害法治权威性，这又与民族地区治理现代化的法治目标相悖。[13]显而易见，这种两难局面使得《民族团结进步促进法》在实施过程中极易出现“法律规定与群众习惯脱节”的问题，既影响法律实施效果与群众接受度，也进一步制约《民族团结进步促进法》落地见效，成为其在民族地区有效实施的关键梗阻。
（三）法治服务供给失衡
法治服务供给失衡是《民族团结进步促进法》在民族地区实施面临的操作性瓶颈，主要表现为法治资源分布不均衡、普法宣传质效不佳以及基层执法司法能力不足，难以满足民族地区各族群众的法治需求，直接制约《民族团结进步促进法》的有效实施。
首先，法治资源分布不均衡，将会削弱《民族团结进步促进法》的实施效能。民族地区法治资源呈现“中心城市集聚、基层偏远短缺”的显著特征，县域、乡村及边远民族聚居区的法治资源相对匮乏、服务站点严重不足。加之部分民族地区地广人稀、交通不便，群众获取法律服务成本较高、可及性偏低，基本公共法律服务覆盖率不足。例如，西藏自治区部分偏远聚居区的律师、公证员等专业人才缺口较大，基层法律服务站点功能薄弱，群众遇到法律问题难以得到及时有效回应，从而导致《民族团结进步促进法》相关规定难以直达基层、惠及群众，实施效果必将大打折扣。
其次，普法宣传质效不高，将会影响《民族团结进步促进法》的认知认同与遵守。当前，民族地区普法宣传工作仍以传统形式为主，内容刻板、针对性不强，未能与民族地区的民族文化、生产生活深度融合。同时，部分民族地区存在语言沟通壁垒，普法多以汉语开展，少数民族语言文本资料和双语普法人员较为短缺。例如，部分藏族、彝族、维吾尔族等少数民族聚居区缺乏双语普法手册与双语讲解员，致使部分少数民族群众特别是老年人、偏远村寨群众对法律条文理解不深、知晓不全，参与法治实践和民族团结工作的内生动力不足。[14]这些问题在很大程度上制约了《民族团结进步促进法》赋能民族地区治理的效能。
最后，基层执法司法能力不足，将会制约《民族团结进步促进法》的适用效果。部分民族地区基层执法力量薄弱，人员专业素养参差不齐，对民族法律法规理解不深、对民族习俗把握不够全面，执法中易出现简单化、“一刀切”[15]现象。同时，部分民族地区存在基层司法保障不足，司法设施、人才、经费短缺，涉民族案件协同处置能力较弱的情形。例如，云南C自治州部分基层单位在处理涉“家支调解”类纠纷时，采用常规处罚方式，矛盾化解效果不佳。并且C州某县人民法庭仅配备少量汉族法官，无双语司法人员，巡回审判条件有限，在处理涉民族婚姻、土地等特色案件时，常因司法力量不足导致调处效率偏低。这种现状难以实现法律效果与社会效果的统一，进而会影响《民族团结进步促进法》的全面有效实施。
（四）风险防控多元复杂
风险防控多元复杂是《民族团结进步促进法》在民族地区实施面临的叠加性困境。民族地区的特殊区位与多元民族构成，使《民族团结进步促进法》的落地实施需直面民族矛盾、民族分裂势力、宗教极端势力、跨境民族相关隐患等多重风险挑战。若此类风险隐患得不到有效防范与化解，将冲击《民族团结进步促进法》实施环境，降低其实施效能，进而影响民族地区治理现代化的法治保障功能。
首先，民族矛盾引发的纠纷风险会降低《民族团结进步促进法》的实施效能。我国民族地区多为多民族聚居、多文化共生区域，各民族在文化习俗、宗教信仰、生活方式等方面存在差异，若引导不当，极易引发民族矛盾。例如，四川省凉山彝族自治州昭觉县的彝族群众普遍保留着蹲地就餐的传统习俗，这与其他民族的餐桌礼仪与生活方式存在显著差异，因基层引导不足、各民族间相互理解不够，曾引发跨民族摩擦。[16]此类矛盾若未能及时化解，可能升级为群体性事件，冲击平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，进而削弱《民族团结进步促进法》的实施效能。
其次，民族分裂势力与宗教极端势力的渗透风险严重影响《民族团结进步促进法》的实施效能。我国部分民族地区地处边疆，长期面临境外分裂势力、极端势力的渗透干扰。例如，新疆维吾尔自治区地处我国西北边疆地区，长期直面“东突”等民族分裂势力及宗教极端势力的跨境渗透。此类反华势力刻意歪曲我国民族政策，散布虚假信息、煽动民族对立，破坏地区安全稳定。其行为不仅直接阻碍《民族团结进步促进法》的有效实施，同时也严重威胁国家统一与领土完整，对民族地区治理现代化构成严峻挑战。
最后，跨境民族衍生的相关隐患直接削弱《民族团结进步促进法》的实施效能。我国部分民族地区与周边国家接壤，存在大量跨境民族。这类群体身份关联复杂、跨境往来频繁，易被外部势力利用。例如，我国中缅边境民族地区长期面临跨境民族相关隐患的干扰。境外势力借助亲缘纽带勾连境内人员，歪曲政策、挑拨民族关系，破坏边境稳定与民族团结，降低群众对法律的认同与遵从。[17]其行为不仅极大地弱化了《民族团结进步促进法》实施的效果，同时也阻碍了边境民族地区治理现代化的进程。
五、《民族团结进步促进法》赋能民族地区治理现代化的实践路径
针对民族地区治理现代化中《民族团结进步促进法》实施面临的困境，结合民族地区的区位、民族构成，以及治理实践需求，以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一的原则，从完善法律规范适配机制、化解规范治理冲突、优化法治服务供给、强化风险防控体系四个维度，构建《民族团结进步促进法》落地实施的系统化实践路径，推动《民族团结进步促进法》的治理效能与民族地区治理现代化深度融合，确保《民族团结进步促进法》落地见效，为民族地区高质量发展、民族团结和睦、社会安全稳定提供坚实法治保障。
（一）完善法律规范适配机制
破解法律规范适配性不足的困境，核心要务是在兼顾国家法治统一与民族地区地域特色的基础上，构建“中央立法引领、地方立法细化、规范衔接顺畅”的立法体系，实现《民族团结进步促进法》与民族地区治理实践的精准对接，推动民族地区法治建设与治理现代化协同发展。
首先，建立地方立法动态修订机制。已出台地方性民族团结进步专项法规的省份及自治区，应对照《民族团结进步促进法》的立法精神与具体条款，对现行法规开展全面梳理与修订完善，重点修正体例结构、条文内容、实施重点，以及与上位法不一致之处，废止与《民族团结进步促进法》冲突的规定，补充贴合本地民族特色、发展实际的具体规定，确保地方立法与国家立法同频共振。同时，对于尚未出台地方性民族团结进步专门法规的民族地区，应结合《民族团结进步促进法》的要求，加快立法进程，制定贴合本地实际的地方性法规，完善民族地区法治治理体系。
其次，健全中央与地方立法沟通协调机制。在地方立法修订过程中，应加强民族地区立法机关与全国人大常委会、国家民委等部门的常态化沟通对接，及时化解立法分歧，避免条款冲突、标准不一。鼓励民族自治地方依法充分行使立法自治权，立足本地民族文化传统与治理需求，制定贴合生产生活实际、兼具针对性与可操作性的自治条例和单行条例，细化《民族团结进步促进法》实施条款，推动国家立法与地方立法协同衔接。同时，强化跨区域立法交流互鉴，总结推广先进经验，提升民族地方立法的整体质量与协同水平。
最后，建立立法评估与反馈机制。定期组织法学专家、民族工作者、基层干部，以及当地各族群众，对《民族团结进步促进法》在民族地区的实施效果进行评估，重点分析法律条款的适配性、可操作性及存在的问题，根据评估结果及时调整完善立法内容。建立常态化反馈机制，畅通反馈渠道，鼓励基层干部、群众、社会组织对《民族团结进步促进法》实施过程中遇到的问题进行反馈，针对民族地区出现的新情况、新问题，及时补充相应的法律规范，确保《民族团结进步促进法》与地方性配套法规始终与民族地区治理现代化需求相适应。
（二）化解规范治理冲突
破解规范治理模式冲突的困境，要坚持“国家法主导、民族习惯兼容”的原则，建立国家法与民族习惯的良性衔接机制，实现法治治理与习惯治理的有机融合，推动《民族团结进步促进法》更好地融入民族地区各族群众生活，提升《民族团结进步促进法》的社会认同度，加快民族地区治理现代化进程。
首先，建立民族习惯甄别与转化机制。结合民族地区实际，对各民族的传统习惯进行全面梳理、甄别分类，明确民族习惯的适用边界。对于符合国家法治精神、有利于民族团结、不违背公序良俗的民族习惯，则通过立法解释、司法解释、地方立法等方式，将其纳入《民族团结进步促进法》的适用范围，实现民族习惯与《民族团结进步促进法》的有机融合。而对于与《民族团结进步促进法》相冲突、违背公序良俗的民族习惯，通过普法宣传、文化引领、教育引导等方式，帮助各族群众树立正确的法治观念，自觉加以摒弃，逐步推动民族习惯与《民族团结进步促进法》相适应，为民族地区治理现代化提供规范有序、刚柔并济的法治保障。
其次，强化法治认同培育，凝聚治理共识。加强《民族团结进步促进法》宣传教育，引导民族地区各族群众深刻认识国家法的权威性与普遍性，明确《民族团结进步促进法》是维护民族团结、保障合法权益的根本遵循，自觉认同并遵从《民族团结进步促进法》。同时，在《民族团结进步促进法》实施中充分考虑民族习惯的影响，避免简单机械适用法律，坚持人性化执法司法，在不违背《民族团结进步促进法》基本原则的前提下尊重群众合理习俗。依托民族团结进步创建活动，讲好民族地区团结故事，深化“五个认同”培育，推动法治认同与民族优秀文化传承互促共进，实现法治治理与民族文化有机融合，以深厚的法治认同与广泛的治理共识为民族地区治理现代化注入持久动力。
最后，发挥基层自治组织的桥梁纽带作用。充分发挥民族地区村（居）民委员会、民族乡等基层自治组织的作用，引导基层自治组织将《民族团结进步促进法》的相关规定与本地民族习惯有机结合，制定合规有效的村规民约、居民公约，规范群众行为、化解民族矛盾纠纷。鼓励基层自治组织吸纳熟悉民族习惯、精通民族语言的人员参与治理，推动《民族团结进步促进法》与民族习惯良性互动，提升治理的精准性与实效性。同时，强化对基层自治组织的业务指导，确保村规民约、居民公约与《民族团结进步促进法》及相关法律规定有效衔接，坚守国家法治统一原则，以基层治理创新夯实民族地区治理现代化的根基。
（三）优化法治服务供给
针对民族地区法治服务供给失衡的困境，需要聚焦民族地区法治资源匮乏、服务可及性低、适配性不足等问题，构建“普惠均衡、精准高效、多元便捷”的法治服务体系，提升民族地区各族群众的法治获得感，为《民族团结进步促进法》的实施筑牢社会基础，助推民族地区治理现代化。
首先，推动法治资源下沉，提升基层服务可及性。加大对民族地区县域、乡村及偏远聚居区的法治资源投入，健全基层法律服务网络，在乡镇（街道）、村（社区）设立服务站点，配备专业力量，提供便捷普惠的法律咨询、法律援助、人民调解等服务，降低群众法律服务获取成本。组织内地优秀法律人才开展对口帮扶，通过挂职、授课等方式培育本地法律人才，重点培育通晓民族语言、熟悉民族习俗的专业人才，缓解基层法治人才短缺问题，提升基层法治服务的专业性与精准度。为《民族团结进步促进法》在民族地区的有效实施夯实服务基础、筑牢人才支撑，以基层法治服务提质增效赋能民族地区治理现代化稳步推进。
其次，创新普法宣传模式，强化法治意识培育。立足民族地区文化习俗、生产生活实际及语言特点，创新普法形式，采用文艺表演、故事宣讲、典型案例解读等群众喜闻乐见的方式，精准解读《民族团结进步促进法》的内容，提升普法的针对性与感染力。制作多民族语言普法资料，组建双语普法队伍，深入基层开展面对面宣传，推动《民族团结进步促进法》的相关规定直达各族群众，实现全面覆盖。引导群众摒弃“重习俗、轻法律”的观念，树立法治信仰与规则意识，主动参与法治实践和民族团结创建，为《民族团结进步促进法》的有效实施营造良好的法治氛围，以全民法治素养提升赋能民族地区治理现代化提质增效。
最后，强化执法司法保障，提升执法司法规范化水平。加强民族地区基层执法队伍建设，开展专项培训，提升执法人员精准适用《民族团结进步促进法》及民族相关法律法规的能力，规范执法方式，杜绝“一刀切”执法现象，坚持人性化执法，提升执法质效与群众满意度。加大基层司法投入，完善设施、人才、经费保障机制，健全涉民族因素案件协同处置机制，强化法院、检察院、公安、民族事务等部门联动配合，提升司法公信力。建立健全涉民族案件司法救助机制，依法保障各族群众合法权益。以公正规范的执法、司法，护航《民族团结进步促进法》落地见效，为民族地区治理现代化提供坚实法治保障。
（四）强化风险防控体系
针对民族地区风险防控多元复杂的困境，应构建预防为先、协同联动、精准处置的全方位风险防控体系，有效化解民族矛盾、抵御渗透破坏、防范跨境隐患，为《民族团结进步促进法》实施营造安全稳定环境，推动民族地区治理现代化进程。
首先，健全民族矛盾纠纷多元预防化解机制。立足多民族聚居实际，建立县、乡、村三级矛盾纠纷排查网络，依托基层组织、民族骨干力量，及时发现因习俗差异与利益分歧引发的苗头性问题。完善人民调解、行政调解、司法调解联动机制，推行双语调解、柔性调解，尊重民族文化差异，避免简单生硬处置。深入开展民族团结进步创建，促进各民族相互理解、相互包容，从源头上减少矛盾冲突，筑牢《民族团结进步促进法》实施的社会稳定根基，以源头治理与柔性化解助力民族地区治理现代化。
其次，筑牢反分裂势力、反极端势力的安全防线。加强边疆民族地区维稳力量建设，强化公安、国安、民族事务等部门的协同防控，严密防范“东突”等分裂势力与宗教极端势力的渗透颠覆。依法打击歪曲民族政策、煽动民族对立、散布虚假信息的违法活动，坚决维护国家统一与领土完整。加强正面宣传引导，揭露极端势力的本质与危害，增强各族群众的国家意识、法治意识与安全意识，凝聚起维护民族团结、保障法律实施的强大合力，阻断外部势力对《民族团结进步促进法》实施的干扰破坏，以安全稳定的治理环境夯实民族地区治理现代化的坚实根基。
最后，完善跨境民族风险协同治理机制。加强边境管控与涉外协作，规范跨境民族往来秩序，严防外部势力借亲缘纽带勾连渗透、挑拨民族关系。建立跨境风险信息共享与应急处置机制，及时化解跨境纠纷、政策误解等隐患。加强边境地区法治宣传与思想引领，提升群众的辨别能力与守法自觉，增强对国家法律与民族政策的认同。通过境内外协同、上下联动，有效防范化解跨境风险，维护边境稳定与民族团结，保障《民族团结进步促进法》在边境民族地区顺利实施，为边疆民族地区治理现代化提供坚实的安全保障与持久动力。
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