张贤明 张力伟:政府治理现代化的原则遵循、结构调适与职责优化

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2022-10-04 21:56:08

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张贤明   张力伟  
在诸如跨部门、跨区域治理问题上,协同治理要求形成部门之间沟通协作的制度化长效机制,深刻理解跨部门问题的处理并非不同部门之间职责的机械相加,而是特定问题对不同部门之间权责关系的重新分配,构建政策制定与执行的协同机制。总的来看,协同治理的核心目标是全面盘活制度系统中各个要素的活力,在制度要素之间的网络关系中实现“整体功能大于部分功能之和”。个体性责任向整体性责任转化基于信息共享形成的共同理解,有助于能动者明确共同目的并能提供必要的治理知识,其有益结果便是能动者之间建立信任关系。在这种信任关系中,彼此之间形成一种承诺:对于共同关系与目标的界定;共同的发展结构与责任共担;走向成功的共同职责与义务并且共享资源与收益。

   (四)遵循适应性原则,保证政府治理改革的总体方向同外部需求相适应

   审视世界范围内政府改革的基本思路,调整政府规模是世界各国行政体制改革的共同举措。重新确定政府职能,建立精干高效的政府机构和行政管理体制,是我国体制改革的主要内容之一。中国特色社会主义行政体制改革的目标不是片面追求政府的“大”或“小”,而是在控制规模的基础上寻求治理效能的最大化与行政效率的最大化,实现政府规模与公共服务效率之间的平衡,所以,中国特色社会主义行政体制改革必然不是追求大而全的“全能型政府”和“保姆型政府”,也不是追求西方行政改革宣扬的“最小国家”和“守夜人政府”,而是通过规模控制与职能优化来提高政府效率和执行力。这意味着,政府规模并不能直接体现政府能力———政府所追求的不是“虚胖”,而是精悍健康的体质。

   改革开放以来,国务院先后进行了8次较大规模的机构改革,从20世纪80年代初的上百个部门减少到目前的30个左右,理顺了长期存在的部门职责交叉等事项,并且根据公共事务的新问题、新领域,整合建立的新机构、新部门,补充完善了机构职能。我国行政体制改革的进程同目前学术界关注的“适应性治理”(adaptive governance)概念具有一定的契合性。适应性治理强调治理结构、机制与能力同外部复杂环境与复杂问题相适应。对于现代社会来说,变化是持久的、充满不确定性的,因此制度和组织体系必须具备灵活性(flexibility)和韧性(resilience),以不断适应外部风险和不确定性的挑战,“因变而变”是适应性治理的精髓。那么,行政体制作为国家治理体系的重要组成部分,承担着直接面对各类治理问题的任务,更需要具备制度层面和组织层面的灵活性与韧性,以不断适应新涌现出的治理问题。

   有鉴于此,在完善国家行政体制的总体方案与整体思路基础上,首先要树立动态性思维,认清行政体制改革与经济社会发展之间的相关关系,根据经济社会发展涌现出的新问题动态地调整机构设置,优化机构职能,提高行政体制解决经济社会新问题的能力,强化行政体制对社会发展的适应性和回应性。其次要坚持灵活性思维,在一定程度上打破职责同构带来的行政体制僵化,破解条块矛盾、理顺行政体系内部关系。“职责同构”虽然通过纵向治理体系职能与机构的高度统一保证了行政体制自上而下的整体性,有利于政策传递、组织内部控制与统筹地方管理,但高度统一的体制并不能完全适应现代社会经济、政治、社会、文化、生态等多领域问题的复杂性。职责同构是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。只有在一定程度上打破职责同构,合理调整政府纵向间职责配置,才有可能使政府职能转变、行政体制改革和理顺条块关系等工作同步推进。在一定程度上打破职责同构,是为了赋予行政体制以灵活性,使行政体制能够根据区域发展的现实情况与特征灵活地调整机构设置方案,优化职责设置,从而减少不必要的机构以节省行政成本,提高行政效率。

   二、政府治理现代化的结构调适

   现代政府组织不可能完全脱离现代官僚制的基本原则。“官僚制组织的发展有一个决定性的原因———它在技术层面上始终优越于任何其他形式的组织。高度发达的官僚机器和其他组织相比,犹如一套机械装置和非机械化生产方式的关系……在严谨的———尤其是独断形式的———官僚制行政中都可以达到最佳状态。”在官僚理性化、标准化原则的基础上,现代官僚制融合了民主制度的若干原则,尤其在“新公共管理”与“新公共服务”的行政改革浪潮中,官僚制又拓展出了不同类型、不同结构的具体形态。在“共性”与“个性”的相互交织中,行政组织始终在贯彻民主精神、提升公共服务效能的道路上前行。然而,受制于组织的路径依赖以及组织自身的弊病,等级官僚制逐渐出现了僵化、封闭、远离公众、权力滥用等问题,沟通梗阻、不负责任、组织碎片化成为现代官僚制普遍的积弊。久而久之,一个“被封锁的官僚组织”就会催生出一个“被封锁的社会”。优化政府组织结构是一项系统工程,在社会问题复杂化、公共需求多样化的客观现实下,行政组织应继续在这种复杂性下实现自我优化,构建一个沟通顺畅、分工专业、服务高效的现代政府组织。

   (一)处理好集权与分权的关系,实现对上负责和对下负责的有机统一

   集权与分权的矛盾是任何组织都会遇到的棘手问题。组织中的集权有利于组织控制,在压力的传导下,下级可以更迅速地完成组织目标。然而,组织过分集权的弊端在于专断与僵化。民主时代的公共行政讲求组织内部的分权赋能,而分权可能带来的问题是组织内部成员的各行其是,削弱组织自上而下政策传递的连贯性与组织目标执行的有效性,故而,如何平衡集权与分权是组织面对的共同问题。行政组织的特殊性在于其面对的是社会公众,提供的是公共服务。如果集权与分权的关系难以协调,那么不仅会削弱组织绩效,公众的利益也会受到损害。无论是何种类型的组织,集权往往是组织稳定的首要因素,因为只有集权才能够从刚性的角度保证组织内部关系的协调与行动的一致性,任何分权都要在集权之下展开。从这个角度看,集权所体现的是组织集中统一的权威。然而,在行政组织中,集中统一的权威往往会将组织成员引入到“责任陷阱”(account abilitytrap)当中,即组织成员的注意力可能过于关注领导层的命令或者指示,所以其服务公众的绩效就会受到一定程度的影响。

   在中国特色社会主义制度下,对上负责与对下负责本质上是有机统一的。习近平总书记指出:“我们的一切权力来自人民,我们的一切工作都是为了人民,对上负责、对下负责最终都是要体现对人民负责。”这表明,“以人民为中心”的价值原则从根本上要求对上负责和对下负责保持一致。值得注意的是,在现实的行政实践中,由于上级政府掌握着下级政府的考核与奖惩,故而下级政府的治理活动往往更倾向于遵从上级的注意力或者指示,从而可能忽视人民群众的切身感受与利益诉求,难以切实做到对上负责和对下负责的一致,在一定程度上降低了人民群众对于发展成果的获得感、幸福感和安全感,也影响了“以人民为中心”的原则在实际政治生活中的贯彻落实。因此,要在“以人民为中心”的核心责任向度的规导下,通过变革制度体系中集权与分权的关系,切实落实对上负责与对下负责一致性的要求。在这个意义上,集权就是要保证组织成员对上级权威的服从,以保证组织的稳定性以及政策执行的连贯性;分权就是赋予组织成员以能力,使其更好地服务好社会公众、回应社会需求。党的十九大提出“赋予省级及以下政府更多自主权”,表明在维护党中央权威和集中统一领导以及顶层制度设计的同时,还要充分考虑和注重地方治理面临的区域特点和实际状况,鼓励地方政府在治理过程中及时关注与有效回应人民群众的呼声与诉求,通过让人民群众亲身感受真实有效的治理效能来实现人民群众对国家治理制度的高度认同。

   (二)推进机构、职能、权限、程序、责任法定化,增强政府职能的弹性

   优化组织结构、提升治理水平,不能仅仅依靠摸着石头过河,还要在探索总结经验的基础上将改革的成果制度化、规范化,以实现制度的稳定性与可预期性。推进机构、职能、权限、程序、责任法定化既是深化党和国家机构改革的重要举措,也是推进政府治理体系与治理能力现代化的制度保障。在法治政府原则的指导下,全面履行好机构部门的“三定”,即明确部门职责、科学安排设置内设机构、合理确定人员编制。在机构设置中根据部门职责与能力有所调整并通过权责清单制度保障“三定”的制度化,使机构在能够获取履行职责的相应资源与能力的同时,节约行政成本,防止机构内部由于分工不合理、人员安排不妥当造成“有人没活干”“有活没人干”的人力资源浪费。

   如前所述,政府治理现代化需要遵循法治原则。然而,法治化不代表僵化固化,优化政府组织结构也要保持政府职能的适度弹性与政府机构的适度规模。首先,政府机构设置与规模并不是整齐划一、一刀切式的,而是要根据地方治理的具体情况与实际规模来衡量、计算治理成本,保证机构设置所塑造的组织能力与治理规模相适应。无论是机构设置还是机构规模,都要坚持宜大则大、宜小则小的原则,以行政效率最大化、能力配置最优化为核心目标。其次,对于地方治理中出现的新问题与新任务,一方面要在不违反法律与国家大政方针的前提下因地制宜、因时制宜地调整机构设置、优化职能配置,使政府机构既能够有效执行党中央的方针政策和国家法律法规,又能够根据本地区的经济社会发展现实与公共服务具体需求弹性设置新机构、配置新职能,弹性控制政府规模;另一方面要完善机构之间制度化的协同合作机制。美国学者戈登·塔洛克(Gordon Tullock)指出:“通过一个组织起来的等级制,去实现需要各方面高度协调的一个或一组任务,是不可能的。”长久以来,政府机构之间惯常性地通过“领导小组”等议事协调机构来连接不同主体,保证机构和部门之间的沟通。然而,议事协调机构虽然有利于整合组织、促进协调,但这种非常设机构越多,就越说明常设机构的能力有限。因此,我们既要保留一定的议事协调机构,推进重大政策与方针的落实,又要尝试构建机构之间以及部门之间网络状的“矩阵结构”。借助现代信息技术手段搭建机构之间、部门之间的沟通协调平台。这样的形态结构是对既有官僚组织结构的修补和优化,相比改变刚性组织结构所面对的阻力和成本都要小得多。最后,着重强化基层政府组织建设,优化基层治理体系,提升基层治理能力。“郡县治,天下安”,国家是否长治久安、社会是否和谐稳定,关键看基层。从现实来看,我国的基层治理虽然有创新并总结了大量的改革经验,但仍然存在基层组织能力不强的短板,导致很多问题难以在基层得到解决。当问题沿着行政体系向上传导时,会存在扩散甚至恶化的风险,由此增加了整个行政体系的负担,所以,在一定程度上需要将行政资源向基层倾斜,构建符合基层公共事务的行政体制,以更好地服务群众,将矛盾与问题解决在行政体系的末梢,从而达到治理社会问题之“本”的效果。

   (三)变革政府人事结构,完善组织内部的激励机制

制度的有效性或者优势不是自生自发的,制度必须依靠一个个活生生的人来执行。制度的理性、感情或者行动方式,本质上是人的理性、情感与行为的映射。现代公共行政发展历程表明,政府的人事制度与人事管理已置于强劲的变革洪流中。行政组织是否有效率、是否有创新精神、是否具有责任性,都和行政组织成员紧密相关。为了适应外部环境的挑战以及节约行政成本,行政组织的人事结构改革势在必行。首先,人事改革要秉持“控制总量、盘活存量、做优增量、提升质量”的原则,在严格编制管理的基础上提升行政人员能力,以行政人员能力的提升带动组织能力的提升。其次,完善公务人员与行政组织编外人员的招考制度,提升招考人员背景和岗位的匹配度,选贤任能,充分调动招考人员的职业潜能与专业素质。强化编外人员的能力素质培养,严格遵照法律对编外人员进行市场化管理。再次,完善绩效考核与晋升制度,坚持选人用人的公平公正,使奖酬与工作贡献和工作强度相契合。完善绩效考核指标,对行政人员的绩效进行客观的量化与评价,防止主观评价对绩效评估公平性与科学性的影响。(点击此处阅读下一页)

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