徐岩 陈那波:合作治理如何可能?——基于A市的垃圾治理案例

选择字号:   本文共阅读 206 次 更新时间:2022-09-27 23:58:08

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徐岩   陈那波  
而其他高校更多是出于各自的研究兴趣以不同的方式参与并考察这一场治理试验。此研究团队承担具体的课题任务且有经费保障,其工作势必引起相关行动者的关注。在试验中期的一次工作总结会上,B区城管局的一名负责人就指出该研究团队设计的方案不清楚,到实地考察频率偏低的问题:

  

   我们希望研究团队就每个试点,起码派一个人实际蹲下来指导我们需要哪些数据,还有哪些数据该统计,哪些不该。我们辛苦配合了,但我们最后统计的数据跟你们研究的不是一回事……其他垃圾是收费的,厨余垃圾是不收费的,这个是试点的原则。但我们在试点的时候,餐厨垃圾我们也计量,所以方案一定要明确,不要试点两个月,方案还没定下来,浪费劳力……我建议课题组下到点,如果你1个月才来一次,或只来一个小时,我觉得了解的东西会很浅。39

   而其他不承担具体课题任务的高校明显是客串的性质,有的只聚焦和研究问题关联的资料和信息,而不关心垃圾处理本身,有的仅仅作为城市管理研究联盟成员偶尔参加一下会议,提一些泛泛的看法。由此可见,在这次治理的试验中,高校能起到的实质性作用非常有限。

   3. 分化的媒体

   A市整个治理架构充分考虑了媒体的参与度,邀请其出席大部分的公开活动,希望媒体传递正面的消息,增强社会共识。但媒体和城市管理部门的关系难说融洽。在2009年C区的垃圾焚烧发电站抗议事件中,媒体基本上对抗议活动采取了同情和支持的姿态。总体而言,城市管理部门的工作人员对媒体颇有微词:

  

   很多媒体的报道其实都是在讲大道理,没有实操的,比如说我们讲的媒体应该站在比较公道的立场,不要有倾向性,如果你确实要说我们哪部分做得不好,你就应该去找根源,例如为什么环卫工人不是分开回收垃圾的。40

   治理试验需要媒体的广泛报道,同时,如何增加媒体和社会大众的信任,减少分歧,避免新闻传播带来的负面影响,也要认真考量。

  

   五、合作治理如何可能?

  

   合作治理如何可能?合作治理要实现共赢,关键是要建立一个能让政府、普通市民、社会团体、市场力量在内的各方利益主体达成一致性意见的机制。本文聚焦垃圾治理问题,探讨当前中国城市构建合作治理架构的制约性要素:程序化行政、主体的分化和建构式的多元参与。行政行为的程序化阻碍了合作治理尝试的实现,主体的分化导致无法建立切实有效的代表性机制,这种分化不仅仅体现在社会层面,也体现在行政体系的内部。以此为基础的多元协商往往也只是有意建构的多元参与,虽然为协商提供了一个渠道,但难以实现有效的协商。

   通过垃圾治理试验来回应奥斯特罗姆对公共池塘资源的研究,可以看到,在中国研究合作治理所呈现出来的变量环境和奥斯特罗姆的研究有着很大差异,这体现在两个方面:首先,当奥斯特罗姆及其后续研究更多地关注非正式产权的形态、行动者规模和异质性、资源特性等要素的时候,对中国的合作治理研究而言,更重要的反而是群体的建构和对话机制的建立。也就是说,奥斯特罗姆的研究分析在一个既定的制度框架下不同行动者在不同情境中的互动过程,而在中国对合作治理的研究更多需要讨论合作治理背后的制度框架的问题,行动者本身的考量反而不是决定性因素,或者说,在合作治理中,我们都没有成熟的参与者。其次,公共事务合作治理中的“行政在场”是一个无法回避的背景,这是在中国讨论合作治理的一个重要的制度特征,奥斯特罗姆的“去政治化”假设在中国显得过于简化和理念化,那些尝试寻找行政无涉的案例的努力总面临着裁剪现实以适配模型的尴尬。相对于“外在规制”有或无的二元选择,这种“行政在场”也提供了进一步丰富合作治理理论讨论的可能,“行政在场”的程度、所扮演的角色、所使用的手段和所取得的效果等都具备充分的讨论空间,这也是在中国情境下谈论公共事务合作治理理论的独特价值之一。

   由此延伸,如果我们需要进一步讨论在中国情境下的共建共治共享问题,或曰合作治理的效能问题,更关键的是和更基础的制度框架建设有关的各个维度:首先是行政流程的重构。很多研究上的缺失来源于对政府行动的误解,它们把国家或政府简化成一个集合行动者(aggregated actor),认定其具备内在的一致性及与外界协商、统筹的能力。然而,日常生活体验和认识就能告诉我们政府部门的差异性和合作上的困境。在政府作为一方行动者的合作中,政府自身的代表性建立同样是成问题的,大多数合作治理框架需要多政府部门参与,部门之间的竞争和参与意愿差异往往是合作治理架构设置的主要障碍之一。目前主流的政府部门间合作模式——联席制度——作为一种协调机制是否能有效解决这个问题是值得讨论的。当行政流程的重构为稳定的、可预期的“行政在场”提供了前提和基础,不同程度上具备“行政在场”特征的合作治理尝试才有实现的可能。其次是社会群体再造。研究者曾经指出中国社会在计划经济年代的组织化特征,而其时的治理协商模式大多是行政协调,众多单位相互讨论而决定。改革开放四十余年的历程见证了原有的组织化模式的逐步消解,这一消解过程催生了数量庞大的并没有相应的自身认可的团体归属的个人或法人,因此,尽管相当多的研究者倡导在行政决策中加强公众参与,加强政府与公众的协商,然而由于社会群体的代表性的缺失,缺乏有行动能力的社会群体行动者,政府和社会的协商实际上呈现出以分散化的政府部门为一方,以分散化的社会公众为另一方的相对无序的局面,从而协商也无从谈起。当社会中的个体和组织呈现极大的分散性时,这些行动者如何被组织,如何参与及如何协商?因应这些问题,近年来在社会治理的关联政策的推动下,大批社会组织登记注册并开始发挥作用。然而,这些社会组织的社会性是存在争议的。最后,在上述两个特征的社会基础前提下,共识才有可能,可供不同行动者就某一议题开展合作对话的平台建设才具备实质性价值,在一个具备产生共识的可能的平台上,合作治理才有讨论的可能。

   *本研究得到国家社科基金重大项目“发展分享经济的社会环境与社会问题研究”(项目编号:16ZDA082)的支持。

  

   【注释】

   ①关于奥斯特罗姆所延伸出来的合作治理研究,可见M. Cox, G. Arnold and S. Villamayor Tomás,“A Review of Design Principles for Community-based Natural Resource Management,” Ecology & Society, Vol. 15, No. 4(2010), p. 38。

   ②资料来自2014年1月7日对A市城管委的一位工作人员的访谈。

   ③垃圾设施的建设及其带来的冲突常常被放置于“邻避冲突”议题中讨论,相关研究或描述这类事件在中国情境下的表现和特征,或从社会运动等不同角度探讨群众的抗争行为和策略,或就冲突双方的矛盾化解提出对策,如王佃利、徐晴晴:《邻避冲突的属性分析与治理之道——基于邻避研究综述的分析》,载《中国行政管理》2012年第12期。

   ④Garrett Hardin, “The Tragedy of the Commons,” Science, Vol. 162(1968), pp. 1243-1248.

   ⑤[美]埃莉诺·奥斯特罗姆:《公共事物的治理之道:集体行动制度的演进》,余逊达、陈旭东译,上海译文出版社2012年版,第35页。

   ⑥Elinor Ostrom, “Background on the Institutional Analysis and Development Framework,” Policy Studies Journal, Vol. 39, No. 1(2011), pp. 7-27.

   ⑦Ibid, p. 11.

   ⑧Eduardo Araral, “Ostrom, Hardin and the Commons: A Critical Appreciation and A Revisionist View,” Environmental Science & Policy, Vol. 36(2014), pp. 11-23.

   ⑨[美]艾米·R·波蒂特、马可·A·詹森、埃莉诺·奥斯特罗姆:《共同合作:集体行为、公共资源与实践中的多元方法》, 路蒙佳译,北京:中国人民大学出版社2011年版。

   ⑩Anastasia Quintana, and Lisa M. Campbell, “Critical Commons Scholarship: A Typology,” International Journal of the Commons, Vol. 13, No. 2(2019), pp. 1112-1127.

   11C. Johnson, “Uncommon Ground: the ‘Poverty of History’ in Common Property Discourse,” Development and Change, Vol. 35, No. 3(2004), pp. 407-434.

   12Eduardo Araral, “Ostrom, Hardin and the Commons: A Critical Appreciation and a Revisionist View,” Environmental Science & Policy, Vol. 36(2014), pp. 11-23.

   13鲍文涵、张明:《从市场治理到自主治理:公共资源治理理论研究回顾与展望》,载《吉首大学学报(社会科学版)》2016年第6期;任恒,《重视埃莉诺·奥斯特罗姆的学术遗产——来自美国布鲁明顿多中心学派的启示》,载《社会科学论坛》2020年第3期。

   14吕志奎、候晓菁:《超越政策动员:“合作治理”何以有效回应竞争性制度逻辑——基于X县流域治理的案例研究》,载《江苏行政学院学报》2021年第3期;杨立华:《构建多元协作性社区治理机制解决集体行动困境——一个“产品-制度”分析(PIA)框架》,载《公共管理学报》2007年第2期:王亚华、臧良震:《小农户的集体行动逻辑》,载《农业经济问题》2020年第1期;Wang Yahua,  “How Does Context Affect Self-Governance? Examining Ostrom’s Design Principles in China,” International Journal of the Commons, Vol. 13, No. 1(2019), pp. 660-704。

   15王亚华、舒全峰:《公共事物治理的集体行动研究评述与展望》,载《中国人口·资源与环境》2021年第4期。

   16张康之:《论合作治理中的制度设计和制度安排》,载《齐鲁学》2004年第1期;敬乂嘉:《合作治理:历史与现实的路径》,载《南京社会科学》2015年第5期。

17合作治理概念在英文文献中同样充满了争议,参见蔡长昆:《合作治理研究述评》,载《公共管理与政策评论》2017年第1期;吕志奎:《面向包容性公共管理:西方合作治理研究述评》,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第5期

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