徐岩 陈那波:合作治理如何可能?——基于A市的垃圾治理案例

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2022-09-27 23:58:08

进入专题: 合作治理  

徐岩   陈那波  

   在A市围绕垃圾展开的合作治理实践中,政府行政部门是主要的推动力量,其分化主要体现在以下两个方面:

   (1) 横向的行政分化

   如图1 所示,相关职能部门有10个以上。A市固体废弃物处理工作办公室(以下简称“固废办”)于2012年成立,负责协调各部门,从整体上推动垃圾治理工作。但它是一个虚体机构,固废办主任由市主管城管委的市政府副秘书长担任,副主任由另一位市政府副秘书长和城管委主任担任,具体工作仍然由城管委落实,这意味着城管委要协调所有部门的工作。在这些横向的部门中,市建委、市经贸委等均为强势部门,城管委要居中协调,颇为困难。

   (2) 纵向的行政分化

   图1同样讲述了行政部门的纵向关系,从城管委到区城管局,到街道办事处,再到居委会和环卫站(在A市,环卫站通常是街道城管科下属的事业单位),共有四个甚至更多的层级。当然,纵向层级的存在并不必然意味着分化,但在我们的观察中,纵向的分化是存在的。

   首先是上级许诺和兑现滞后的问题。例如,市城管委原计划各试点小区从2014年1月开始实行“干湿分袋”,并承诺派发厨余垃圾专用袋和其他垃圾专用袋给各区城管局,然而由于流程问题,垃圾专用袋未能如期到位,但是市城管委依然要求区城管局按计划进行。区城管局向下传达了市城管委的指令,直接把压力转移给街道城管科,最后是街道城管科找到了库存的可降解袋才解决这一问题。除了垃圾专用袋之外,市城管委在试点启动前还承诺为各区开展工作提供充足的经费,同样迟迟没有兑现。真正为市城管委这一行为买单的是环卫站。在市城管委4月首次拨款给区城管局之前,Y小区生活垃圾计量收费试点的大部分费用,包括分类指导员、上门派发专用袋人员的劳务费等,都由环卫站支付。

   其次是一线行政人员和上级政府部门之间的分化。一是对于试验目的理解的分化。

   市里面的领导来一次讲一个标准,之前说半年试点,现在又变成一年,之后还不知道怎么变,他们一句话我们就又要做很多工作了。登记表的内容也是不断增加,其实很多居民扔了垃圾就走了,我指导他们分类都没有时间,哪里能问到那么多情况,之前还说要统计物资回收,人家卖东西不一定卖给我们,去外面卖也不会主动告诉你,我怎么统计?市里面很多想法其实在实际中根本没办法操作。29

  

   二是上级部门较少听取一线行政人员的意见,这是一线行政人员不满的原因。有一线行政人员说,一个多月有大大小小十几次领导视察、机构参观等活动,区城管局都会事先通知街道城管科做好准备,增加了她和同事、社区居委会的工作量,她觉得为“面子工程”消耗人力、物力并不值当。笔者问她是否向上级反映过这一问题,她说:

  

   这种问题我当然不会去说。但试点过程中产生的问题比如专用袋质量不好,居民把垃圾扔在马路边等,我会向区城管局反映,再由区城管局上报给市城管委,不过也很少得到反馈。30

   这些分化同时也存在于区城管局和街道之间。A市的城市管理系统是属地管理,具体负责市容市貌维护的是街道城管科,这个科室的人、财、物在很大程度上是由街道所掌握,城管局和街道城管科之间更多是业务上的指导关系,因此街道在接受区城管局的行政命令的时候也并非完全遵从。居委会则更是如此。居委会更多地受街道领导,居委会负责相关工作的人员就本次试点对区城管局颇有微词:

  

   区里面一下来小区,就说我们的宣传工作做得不好,我们居委会的小伙子经常在小区内张贴海报,我们也定时开展以垃圾分类为主题的摆摊活动,能力范围内能做的我们做齐了。其实,我认为,宣传工作不应该是我们居委会或者街道城管科来负责,区的资源那么多,如果能制作一个垃圾分类或者计量收费的公益宣传片,宣传效果不就大大提高了吗?31

   环卫站的角色显得左右为难。在B区,环卫站是街道城管科下属的事业单位,本次试验是和垃圾计量收费有关的,对于长期面对收费困难问题的环卫站来说是个有利的举动。上门收费和计量收费都没有将垃圾费和水费、电费捆绑收取便捷,而环卫站更倾向于后者。

  

   我们是希望A市政府能够跟其他地方政府一样直接在水费中扣取垃圾处理费用的,这种方法成本低且确保了征收率。像我们现在这样的收费模式——入户征收,成本非常高,征收率却很低,从效果上区别很大。市政府不断在提要求,规定我们环卫站必须提供相应的服务,但我们是要依靠居民上交的垃圾费用来开展工作的,市政府这时却让我们自己想办法,不给我们提供政策支持,这怎么可行呢?如果按照试点这种收费模式,政府到最后一定会在经济上出现问题,导致失败。市政府真想试点成功,在收费方式上必须有所改革,如果不愿意用上述办法,那应该由一个政府执行部门代环卫站征收,这样也能有所改善。32

   行政的分化使得政府作为治理框架中的行动者失去了统合性,也因此媒体和研究者或其他治理参与主体很容易在横向的不同政府部门之间、纵向的政府层级之间观察到分歧,这些矛盾和不协调会直接或间接地影响治理目标的达成。

   2. 分化的社会群体

   在这场试验中,公咨委更大意义上是作为社会公众的代表而存在的,A市领导也高度重视此机构在创建治理框架中的作用,市长和副市长出席了公咨委的成立大会和换届大会,颁发公咨委的聘书,共9次听取公咨委的通报。根据城管委草拟的公咨委总结报告,公咨委自成立以来开展了大量的工作:第一,参与决策和各类活动。公咨委受邀参与决策环节,包括垃圾计量收费试验。市固废办建立了向公咨委定期汇报的制度,两年来共通报14次,大约两个月一次。公咨委委员还被邀请参与各类活动。33政府期望通过公咨委的参与和意见反馈达成社会共识。第二,开展各类调研。固废办和城管委开辟实践调研活动绿色通道,给公咨委委员办理工作证,为公咨委调研提供便利,其中有几个公咨委委员写了研究报告。第三,进行面对公众的宣传。公咨委联合市科协、媒体单位举办了7场垃圾分类处理公众论坛,“面对面地与公众进行对话,实事求是地摆问题、找原因、求解答,共同为我市垃圾分类处理把脉问诊”。

   事实上,每一个公咨委委员作为一个信息节点,在很大程度上拓展了普通民众对垃圾治理的了解。但是,我们发现,作为“社会”代表的公咨委无论是从成员结构还是参与过程,都更多地体现了社会的分化特性:

   第一,从公咨委的组成来看,对社会的代表性难以真正实现。第一届公咨委的30个委员中,有11人是相关领域的专家,另外19人是各行各业的代表。其中,更具社会性的是几位知名网友,但均属于精英群体,由于缺少普通市民与社会底层的参与,公众代表性并不高。34

   第二,一部分公咨委委员对公咨委的身份没有清晰的认识。“在1月30日会议时,已有委员抱怨公咨委‘身份模糊’,是独立法人还是政府下设机构无法分清,连银行账号和固定开会场所都无法确定。”35

   第三,公咨委参与率较低。参与率低也意味着公咨委的凝聚力不强,在某种程度上,这也是社会分化在成员团体参与上的一种表现。

  

   因委员来自各行各业,时间上不灵活,30名公咨委员凑在一起开会的场合,少之又少。2013年1月30日,首届公咨委在城管委开会,30名委员仅17人到会;7月27日,公咨委对垃圾处理收费进行议价,也只有18名委员到会,甚至有委员到会后,没等到发言就早退。36

   这个例子让研究者思考:在一个治理框架中应该如何将社会的声音纳入政策的决策和执行的过程?新中国成立以来,城市的自治特性被单位制所取缔,近年来单位制的影响在逐步减弱,城市社会的自治机制的建立逐渐以“社会治理”“共建共治共享”“民主协商”等名义在进行,但是真正能吸纳社会力量参与决策和政策执行的机制仍然匮乏。公咨委制度是一种创新,它体现了多元的声音、更多元的决策考量,但仍然难以承担起社会的代表作用,它更多还是一个分化的精英团体,各自代表自己在参与治理的试验过程。

   3. 分化的居民

   在六个试点小区中,B区、C区的两个试验社区都是有物业管理公司的,而F区的试验社区是一个商业社区,也有物业管理公司,这三个社区问题相对少,因为垃圾计量收费是按桶收取的,由物业管理公司统一支付,而居民或商户在交物业管理费时一并缴纳垃圾处理费。

   相对而言,其他三个区的试点社区均没有物业管理公司,居民是分化的,居委会、环卫站必须直接面对数量众多的家庭,进行大量的宣传和讲解工作。

  

   有的居民比较配合。笔者在垃圾分类定点回收现场,曾见一位中年妇女用了自家的袋子,环保站的工作人员跟她解释,说那种袋子不可降解,环卫工需挑出来放到其他垃圾中,她听后就保证以后用专用袋。还有人因专用袋太薄而被垃圾弄脏手,也只是平和地向环卫人员抱怨一下专用袋的质量。

   按照居委会的说法,比较配合的居民的比例大致达到50%,而那些不怎么关心,无所谓的,达到40%,还有少量的居民强烈反对。在定点回收现场我们看到不少居民把垃圾扔下扭头就离开,完全不理睬分类指导员的询问。居委会工作人员说:

  

   我们前几天去收费,老百姓说我们这是抢劫,又不用上楼收垃圾,还要收费,收什么费?他们说“现在是我们帮你们服务了,我们帮你们干了活了,是你们要给钱我们才对”,他们说现在他们帮我们把垃圾拿下来,等于他们帮我们把活干了,要我们发钱给他们而不是跟他们收费,还跟他们收费这不是抢劫吗?37

  

   (上门投诉的)有些说赌气的话,你现在政府是怎么搞……我们分了你们又怎么样?38

   在整个治理实践的过程中,宣传、讲解、劝说和数据记录的工作量非常大,缺乏代表机制、共识达成机制的社会群体会给治理带来很大的交易成本。居民是数量最大的群体,但也最缺乏代表机制和共识达成机制,这使得“邻避”事件(以建设垃圾焚烧发电站而产生的抗议最为典型)无法理性产生合理的解决方案,同时催生了对治理的需求。然而这次治理实践的设计恰恰忽略了一个核心的任务:整合分化的居民参与治理。

   (三)建构的多元参与

   治理架构的一个核心特征是包括政府、市场、社会在内的多元角色的多元参与,A市在治理试验中努力尝试形成多元参与的局面,这既体现了城市垃圾处理任务对“治理”的需求,也体现了A市的制度创新精神。但是,标准化的行政方式、分化的主体形态使得这种多元成为被“建构”起来的多元。这些多元的行动主体在其中所承担的角色各有不同,但是没有起到主动参与的行动者的作用。

   1. 缺席的社会群众

   前文阐述了公咨委的分化特性,它对社会公众的代表性不高,身份模糊,出勤的齐整程度也不高。而数量众多的居民群体,由于缺乏现实的代表机制,决策过程鲜有他们的声音。社会的另一个重要的力量——志愿者群体也未能在这个试验过程中扮演较为积极的角色,参与度低。一个较为积极的志愿者组织,因负责人是公咨委委员,才有了参与的渠道保证,这位公咨委委员也是为数不多的真正来自社会公众的一员。

   2. 客串的高校

以城市管理研究联盟成员单位为代表的高校在整个治理试验过程中的作用也很有限。其中,某大学的研究团队承担了垃圾分类计量的方案设计、统计和分析任务,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 合作治理  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/136787.html
文章来源:《开放时代》2022年第5期

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统