徐岩 陈那波:合作治理如何可能?——基于A市的垃圾治理案例

选择字号:   本文共阅读 205 次 更新时间:2022-09-27 23:58:08

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徐岩   陈那波  
这些作品或在理论上谈论合作治理的可能性,16或引进“合作治理”概念及其关联研究,17其中不少作品也尝试讨论奥斯特罗姆的研究。与此同时,也有很多研究开始以“合作治理”为主题探讨中国基层治理中的合作实践,18但颇为遗憾的是,这些作品基本不把“合作治理”当做一个分析性的概念,多是将其作为一个目标,更多考虑的也是在社区为主的空间里不同行动主体之间的“合作尝试”,众多研究之间也没有形成理论上的对话。

  

   无论是从奥斯特罗姆的分析框架出发,还是从宽泛意义上谈论“合作治理”,当我们谈论垃圾治理的合作问题时,我们必须明确下述议题:城市中的垃圾治理问题所涉及的行动者有哪些?针对他们的制约条件分别是什么?他们会采取什么行动?这些行动为何导致合作治理的成功或失败?从经验的角度来看,这些行动者包括城市的行政机构——城市政府、政府所辖各部门、街道办事处、社区居委会,也包括市场力量——开发商或其他企业、物业管理公司、志愿者、社会组织和城市居民等。目前已有相当多的研究在不同的垃圾治理案例中探讨行动者的角色,且聚焦城市政府。它们或批评城市政府行动者在垃圾治理事件中行为失当,从而无法消解反而加剧了公众的反感,19或讨论各方行动者之应当行为,譬如,政府应当尽可能公开关联信息,吸纳民众参与,建设协商机制,民众则应当明确义务和权利之间的关系,主动维护公共利益,专家应公平公正,媒体应积极充当官民互动的桥梁20。总体上看,这些研究粗略地为我们描述了围绕垃圾展开的合作治理中的某个行动者的某个角色,或不同行动者所扮演的不同角色之间的简单关系。

  

   三、垃圾治理试验:案例与研究方法

  

   在中国特大城市A市,建设垃圾处理设施和实施垃圾分类减量均面临着重重阻力。如何解决“垃圾围城”的困局?“垃圾围城”的状况倒逼A市市政府创建更广泛、多元的参与模式——“合作治理”架构,以利于决策和执行。2014年年中在A市推出的垃圾计量收费试点是这一治理架构运作的一个试验。笔者跟踪了整个试验的过程,试图分析其成败及原因,进而讨论中国的合作治理所面临的一般性问题。

  

   2009年A市的一个垃圾焚烧发电站建设计划因民众反对而搁浅之后,垃圾处理设施的建设基本停摆,“垃圾围城”带来的压力也越来越大。2011年A市市长、城市管理委员会(以下简称“城管委”)主任履新,他们工作没有包袱,在创新上更有意愿,尝试在多方面完善与垃圾有关的治理措施。其一,让更多市民参与垃圾治理。例如,市长把解决“垃圾围城”问题当成工作重点,宣称要亲自带领1万民众参观垃圾填埋场和垃圾焚烧发电站,宣传垃圾焚烧发电站的优势,减少市民对垃圾焚烧发电站的抵触情绪。21其二,设立城市废弃物处理公众咨询监督委员会(以下简称“公咨委”),邀请社会各界参与城市垃圾治理。2012年8月4日成立的公咨委有委员30名,其中社会公众代表19名,技术专家代表11名。19名社会公众代表从社会征集报名的市民中优选产生,全部拥有本科以上学历,其中博士1名、硕士3名,他们分布于各个行业,有市、区人大代表、教师、医生、律师、企业家、社会组织成员等;专家代表则从省内固体废弃物处理领域的专家中优选产生,全部拥有高级工程师、副教授以上职称。公咨委的设立意图是从多方面代表民意,将其纳入行政流程。22其三,成立城市管理研究联盟。城管委倡导并成立城市管理研究联盟,邀请各高校参与城管委的各项改革实践,并酌情在研究经费上提供支持。上述举措意在建设针对垃圾的治理框架,让多元的行动主体参与,并最终通过协商解决决策和执行上的难题。

  

   为了推进垃圾治理,以城管委为骨干力量的行政人员多次考察学习,努力推动制度创新。日本、中国台北尤其是后者的垃圾治理经验引起了行政人员的高度重视。台北垃圾治理的主要经验在于通过计量收费的方式实现减量。台北的文化与A市接近,更容易复制。A市垃圾治理的另一个压力在于收费模式难以与时俱进。当时垃圾收费标准是每户每月15元,这个标准是2001年定的,由环卫工人上门收取。首先,这个收费标准较低,而且十多年未调整;其次,垃圾费的收取成功率较低,很大程度上造成了垃圾处理的经费压力。这一措施是否能推行下去,涉及收费方式和垃圾投放方式的变化,民众是否支持,城管委并没有把握,因此,他们意图通过选取一定数量的社区来对垃圾计量收费进行试点。为了使试点和已有的治理框架形成联结,试点的整个过程尽可能让关联的多元行动主体参加。第一,政策的决策过程让公咨委全程参与。2013年7月,市城管委提交了《A市城市生活垃圾计量收费管理办法(讨论稿)》和《A市生活垃圾分类计量收费试点方案(讨论稿)》,核心内容是将上门收垃圾改为定时定点投放,并以购买垃圾袋的方式模拟收费。第二,邀请城市管理研究联盟中的高校教授组建团队对试点方式及数据收集和计量进行设计,并对数据进行汇总和分析。开放试点过程,邀请城市管理研究联盟成员开展独立的研究,城管委全面配合。第三,所有的宣传活动和公开会议都尽可能开放,并邀请公咨委、媒体等代表参与,扩大民意基础。2013年11月,《A市生活垃圾分类计量收费试点方案(讨论稿)》正式对外公布,试点时间确定为2013年12月1日至2014年6月。作为被邀请的研究团队之一,我们撰写观察日记,对相关行动者进行深度访谈,收集数据。我们认为,在合作治理实践过程中,程序化行政、分化的主体、建构的多元参与三个特征阻碍了合作治理目标的实现。

  

  

   四、研究发现

  

   (一)程序化行政

   作为治理体系中最核心的组成部分——行政部门,在治理实践中承担了繁重的工作,扮演着组织者的角色。在一次座谈会上,各区城市管理部门对自己的工作进行了总结,重点介绍了第一阶段的宣传工作。宣传工作大同小异,主要包括:

   一是所谓的“大家带小家,小手拉大手”,前者是依托居民所在单位来影响人们的行为,后者是对中小学生进行教育,让他们回去影响自己的长辈。

   二是在社区宣传栏上张贴公告,对垃圾分类及计量收费进行宣传,内容包括定点投放的垃圾桶的分布图、垃圾分类指引及答疑。

  

   三是在周末进行大型的宣传活动,在居民点设置摊点,接待群众。例如,区城管局、街道办事处和清洁公司联合在小区举办“参与垃圾分类、配合按袋计量、创造美好家园”的主题宣传活动,活动分为四个主题,包括按袋计量咨询、垃圾分类指导、厨余降解肥料图解和宣传志愿者招聘。

   四是“扫楼”宣传,即上门发放宣传资料,介绍垃圾分类及计量收费的有关程序和操作方法。B区城管局的一位负责人说:

   我们是动用居委会一个月的时间,对居民进行“扫楼”宣传,逐家逐户进行宣传。此外还要在社区营造一种氛围,我们有入户的“五张纸”,内容讲的是垃圾分类怎么分,新的模式如何,哪里设桶点以及答疑等,回答为什么不收垃圾了还要收15块钱等问题。23

   这些宣传活动在各区均有进行,形成了一套标准化的操作方式。B区城管局的一位领导很自信地说:“这些前期的宣传措施就是要做到大家100%都知道这个事情。我们用制度来保证这个模式百分之百被大家知晓。”24

   但是,参加座谈会的公咨委和高校代表对宣传效果表示了不同的意见:

  

   我是✕✕区的居民,但是我对我的小区,几时开展垃圾分类我不一定能够准确地知晓,这里面存在的问题就是我们这个推广的信息跟居民的知晓程度之间存在一个信息的隔阂和真空状态。25

  

   我认为目前试点对外宣传的工作做得还很不够,我们在高校一点都不知道有这个事情发生,甚至有老师所住的小区正在试点他都不知道……所以我们六个试点地区做宣传工作,像现在这样放个宣传牌,去宣讲一下是不够的。26

  

   2014年上半年B区接待了9波考察团,包括上级领导考察,兄弟单位学习,媒体采访,等等。程序化的工作及统计数字汇报就成为交流的主要内容。其一,行政的程序化提供了各项工作相互嵌套的可能,例如同一个宣传工作可以服务于汇报不同的事项。其二,以程序化行政的活动次数,例如开展宣传活动的次数、宣传栏的个数、上门讲解的次数等作为汇报的内容,是上下级沟通默认的模式。

   不仅仅是社区等最基层的行政单位采用行政的程序化方式,类似的工作总结和汇报方式在区、市甚至中央的政府部门同样广泛地存在。例如,A市的一个关于垃圾分类工作的总结报告指出:

  

   2013年以来,我们进一步加大对垃圾分类处理的宣传力度,积极发动全民参与垃圾分类。共召开3次垃圾分类处理全市性动员大会,召开5次公咨委座谈研讨会,举办8场次垃圾分类论坛,组织120多场次新闻发布会、通气会、采访会。坚持垃圾分类“全民行动日”,积极开展“小手拉大手”活动,组织3万多人参加垃圾分类“一日游”,创建了130多万个环境友好家庭、1247个合格社区、1374所中小学垃圾分类示范基地。27

   为了进一步观察宣传行动及其效果,我们访问了B区一位居委会的工作人员。

   首先,上述宣传行动程序并不仅仅是本次试点所专有的创新性宣传手段,这就是一个程序化的操作流程。例如,该社区的幸福社区的宣传工作也是如此进行的。汇报时,工作量取代宣传效果成为汇报的主要内容,例如,发放了多少传单,设置了多少宣传牌,多少人次上门等等,而宣传的真正效果一则难以确保,二则难以计算。

   其次,遵循这些程序化行动的行政人员其实很清楚所做的工作,尤其是社区宣传、“扫楼”上门和理想效果之间的距离。

   宣传是什么,你那个公益广告搞多一点,现在在社区里面张贴那些海报,我们整天去那里贴,但是社区里面有多少人去关注这些东西?

   是有上门,但不是每一家每一户都能走的嘛。你看我们居委会这些人,我是专线的,大家都有自己的工作,靠我一个人,我能做得了多少。

   我们以前都做过(“小手牵大手”“大家带小家”活动)。但是这个事情也不可以经常做。因为有时间限制的,你要等小朋友放假的时候你才可以开展这个活动……28

   可见,行政行动的程序化和汇报的数量化使得层级之间对行政工作效果的关心转移到了对程序化行动总量上的关心,不可避免导致行动效果大打折扣,从而使得行政投入和行政效能虚化,作为治理框架的主体的行政部门的力量受到了极大的影响。

   (二)分化的主体

   合作治理实践往往强调多元的参与主体,各自以某一角色参与,围绕垃圾分类计量工作的治理试验的特色就在于多元主体从一开始就参与其中。这些主体包括行政部门、代表社会的公咨委、高校、媒体及以各种身份身处其中的居民。治理局面的出现往往要求行动主体的多元,但这些主体应该是具有内部一致性的,或曰,参与治理的主体应该是具有达成共识能力的、行动一致的代表某一社会群体的行动者。然而,围绕垃圾计量收费的治理试验却呈现出另一种局面——每一个单一行动主体的内部分化。

1. 分化的行政 (点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2022年第5期

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