李建伟 王伟进:社会治理的演变规律与我国社会治理现代化

选择字号:   本文共阅读 417 次 更新时间:2022-09-01 14:15:23

进入专题: 社会治理     演变规律     治理现代化  

李建伟   王伟进  
掌握国家最高权力。

  

   不同社会文化决定了治理思想与治理制度的多样化,而一个社会占据统治地位的主流文化决定了治理思想的价值取向,也直接决定着社会治理制度的阶级属性和社会治理体制的有效性。每个社会所普遍认同的传统文化,包括道德、宗教、文学艺术、哲学等意识形态,决定了社会的基本行为规范和基本价值观,构成社会治理制度的共同思想基础。但每个社会都有不同的社会阶层,各个社会阶层都有其不同诉求,占统治地位的社会阶层的意识形态通常主导整个社会意识形态,并决定政治上层建筑的阶级背景和服务目标。社会治理制度及其治理思想的阶级属性,决定了社会治理制度与治理对象之间的内在矛盾,这一矛盾在治理机制上体现为治理主体与治理对象对权力分配诉求的矛盾,在社会形态上表现为治理主体与社会对象在社会诉求上的矛盾。

  

   正是因为治理制度及其治理思想的阶级属性,形式上科学的治理机制,因治理思想偏离广大民众的社会诉求,最终会导致治理失效。中国古代,早在西周时期就建立了乡官礼治的基层自治制度,秦汉时期形成了防范诸侯分裂割据的郡县制,隋唐时期建立起了政府各部门权力相互制衡的三省六部制,这一系列的治理机制在历代王朝治理中得到不断传承和发展,形成了中国古代规范严谨的社会治理制度,但历史上依然出现了朝代频繁更替的历史周期律。朝代兴衰由多方面因素使然,从社会治理角度看,根本原因就在于封建制度下以维护皇权利益为核心的治理思想与广大民众社会诉求之间存在不可调和的矛盾。王朝在建立或中兴初期,为巩固政权,都会顺应社会发展需要,采取休养生息、稳定社会、改善民生的政策,但王朝治理的本质是为皇权利益服务,在短期兴盛后,统治阶层都不可避免地陷入对广大民众的巧取豪夺和腐败之中,最终导致治理失效和王朝覆灭。在传统的资本主义社会,正如马克思在《资本论》中所揭示的,以服务于资产阶级利益为目标的资本主义社会治理,在资本贪恋本性的驱动下,必然会导致社会财富向资产阶级的高度集中和严重的贫富两极分化,无产阶级与资产阶级矛盾激化,最终导致经济社会危机,社会治理失效是其以服务于资本利益为导向的治理思想的必然结果。

  

   (二)治理之形:社会治理机制的稳定性与有效性

  

   社会治理机制是治理思想与治理制度的贯彻落实执行机制,社会治理体制是否有效,首先要看治理机制是否与其生产方式相适应。马克思主义政治经济学认为,经济基础决定上层建筑,经济基础是一定发展阶段由生产力所决定的生产关系的总和。作为上层建筑的社会治理,实质上是对一定时期物质生产关系和生活关系的治理,治理制度、治理机制必须顺应既定时期的生产方式和生产力发展水平,不同的生产力发展水平和生产方式决定了不同的社会治理体制。人类社会从原始文明发展到农耕文明再到工业文明,生产方式不断进步,社会治理机制也发生了巨大变化。如农耕文明时代的社会治理机制与工业文明时代的治理机制就有本质不同。农耕文明时代的农业生产方式是以家庭为单位的小规模分散作业,生产关系集中在宗族内部,宗族在基层自治中发挥着重要作用,以宗族自治为基础,中国历史上先后形成了诸侯分封制、郡县制等国家治理机制。进入工业文明时代,生产方式从农耕时代的手工作业转变为大规模专业化分工协作与机器生产,社会组织方式从宗族聚居转变为城市化,宗族在生产关系方面的影响大幅度弱化,单位(企事业)和城市社区成为工业文明时代基层治理的基础,高度组织化、制度化的城市治理成为社会治理的主要形式。西方国家最早进入工业文明时代,并建立起与其工业化生产方式相适应的现代治理制度与治理机制,不少发展中国家脱离本国实际,直接照搬照抄西方工业化国家的治理模式,在形式上实现了所谓的治理现代化,社会却长期动荡不安,出现了治理失效(李建军、邓理,2020),如巴西、阿根廷、菲律宾、泰国等不少亚非拉国家,经过多年动荡与变革后建立了类似欧美发达国家的民主制度,实现了所谓的政治现代化,但在经济上却陷入“中等收入陷阱”,社会依然长期不稳定。一些西方学者将发展中国家现代化进程中的社会治理失效简单归咎于政府的无能,认为“软弱、无能或根本缺失的政府是各种严重问题的根源所在”,解决社会治理失效必须“建立新的政府制度以及加强现有政府”(福山,2017),这一观点仅看到了治理失效的表象,没有看到治理失效的本质是治理模式脱离了各国生产力与生产方式相对较低的实际。

  

   那么,如何评判一种治理机制的有效性?以塞缪尔·亨廷顿(2015)为代表的西方社会学家,把英美先行现代化国家治理机制作为发展中国家社会治理现代化的标准,提出了治理现代化的三大核心要素,即政治权威合理化(秩序井然的社会要有一个明确的最高权威)、行政机构的专业化(新的政治职能需创制专业化机构执行)和大众参政广泛化(广泛的民众参与是政治现代化的必然要求),并指出诸多国家现代化进程中社会发生动荡,主要原因是缺乏强有力的政党和纪律严明的政府、政治体制变革与经济社会体制变革不协调等。从行政机构专业化角度,塞缪尔·亨廷顿(2015)按照权力分配方式(集权与分权)和权力总量(权力大与小)两个维度,把各种治理机制概括为集权但权力总量较小、集权且权力总量很大、分权且权力总量较小、分权但权力总量很大四种模式,认为发展中国家治理现代化的过程是一个从权力集中到分散的过程,现代化早期需要改变传统的社会、经济、文化信仰和行为方式,需要权力集中以促进变革所需要的政策创新,在现代化后期,现代化体制参与团体的扩大又会要求以分权方式重新分配权力。从各国治理机制的历史发展看,权力是治理的根本手段,治理机构的权力分配始终是治理机制的核心内容,集权和分权是对治理机构治理权力集中度的不同反映。治理机构的权力分配既包括权力在治理机构内部横向或纵向间的分配,比如政党对政府、立法司法机构等的领导,不同政府部门间的治理权力分工,不同层级党政机构所具有的治理权限(比如党的民主集中制)等,也包括治理机构对社会组织和个人等治理对象的管理或治理权力让渡,参与治理权力分配的社会组织包含反映生产关系的经济组织、社会组织、社区、家庭等。权力在不同历史时期或发展阶段有不同的分布,即使在同一历史时期,在不同领域、不同层级,治理机构的治理权力分配也不同,关键是权力分配能否调和好社会冲突与利益矛盾、实现社会稳定发展。在既定治理制度下,实现有效治理的治理权力分配,与治理机构自身的行政能力以及治理对象的自我管理能力或自治能力高度相关,治理机构行政能力越强、效率越高,达到有效治理所需要的权力集中越小;治理对象的自我管理能力越强,意味着实现有效治理可以凭借更多的分权和更少的集权。总之,以实现有效治理为目标的治理权力分配,从长期看需要与生产方式的发展相适应,短期看必须与治理机构的行政能力和治理对象的自治能力相匹配。

  

   需要注意的是,行政机构治理能力极强或者治理对象自治能力极强并不意味着分权最大化就能实现有效治理,反之亦然。亨廷顿所揭示的治理权力演变规律仅仅反映了成功实现现代化转型的国家,但正如上述分析所提到的,许多国家在按照西方现代化模板进行治理现代化变革过程中陷入长期社会动荡,这表明单纯以治理权力的集中度为标准,仅仅考虑到行政能力和自治能力,无法判定一种治理机制是否有效。治理机构权力的最优分配还受到生产方式、市民社会所反映的社会形态诉求的影响,权力的分配同时需要以社会形态诉求为限度,下文将就此进行详细论述。

  

   为更形象地描述治理机构权力分配以及行政机构能力和社会自治能力对其的影响机制,我们借用经济学中的无差异曲线来反映有效治理所需的最优权力分配。如图1的M线所示,曲线上的点是不同时期能够平衡好社会冲突与利益矛盾的治理机构权力最优分配,治理机构的权力集中度须与行政能力负相关,与治理对象的自治能力正相关。偏离M曲线的权力分配,无论是过度集权还是过度分权,都会导致治理效率下降或失效。过度集权、分权不足,会导致社会活力不足;过度分权、集权不足,又会导致社会失序,甚至引致社会动乱。如图1所示,在治理机构行政能力和治理对象自治能力确定的情况下,实现社会有效治理的权力分配组合在A点,如果出现过度分权,权力分配组合偏离到B点,就会出现治理能力尤其是自治能力严重不足问题,社会因此会失序甚至陷入混乱状态。

  

   (三)治理之态:保持社会既充满活力又和谐有序的良好形态

  

   社会治理的目标是保持社会充满活力又和谐有序,这一目标体现在社会发展形态上就是要在维持社会秩序与保障个人自由之间取得平衡。“一个健全而进步的社会既需要集中控制,也需要个人和群体的积极性;没有控制,会出现无政府状态;没有积极性,则会出现停滞”(罗素,2017)。有效的社会治理既需要保持和谐稳定的社会秩序,又需要维护充分的个人自由以保障社会充满活力。从社会秩序角度看,保持和谐稳定的社会秩序需要一定的权力集中,集中的权力便于治理机构为社会提供公共服务,以维护社会有序发展,但维护社会秩序所需的权力集中是有限度的。“对于文明群体中的任一成员,所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当,唯一的目的只是要防止对他人的危害”(密尔,2019)。从社会活力角度看,需要赋予每个人充分的思想自由与行为自由,包括自主支配个人合法财产与收入的自由,才能最大限度激发社会活力,推动社会持续发展,但个人自由同样是有限度的,“个人的自由必须约制在这样一个界限上,就是必须不使自己成为他人的妨碍”(密尔,2019)。从治理机制角度看,维持社会秩序与个人自由之间的平衡与治理机制的权力分配高度对应,维持社会秩序需要权力集中并限制个人自由,提升社会活力则需要提高分权程度、增加个人自由度。在既定治理制度下,治理机构的行政能力和治理对象的自治能力在决定治理机制权力分配的同时,也对秩序与自由之间的平衡具有直接影响,治理机构的行政能力和治理对象的自治能力越强,维持社会秩序所需的集权程度和秩序约束越低,可以赋予个人的自由程度越高。维护社会秩序进行的权力集中意味着对个人自由的限制,过度集权意味着社会活力的丧失,超越治理机构的行政能力和治理对象的自治能力的过度分权所带来的过度自由,又会导致社会失序,最终也会导致社会活力的丧失。

  

   如何取得社会秩序与个人自由之间的平衡,以达到社会既和谐有序又充满活力的社会治理目标?英国哲学家约翰·密尔(2019)提出的原则是,“凡主要关涉在个人的那部分生活应当属于个性,凡主要关涉在社会的那部分生活应当属于社会”。这一原则看起来简单,在现实社会中界定好个人生活和社会生活的边界却颇为复杂。从马克思主义政治经济学看,不同时期生产力与生产关系的不同,决定了不同发展阶段作为治理对象的社会对自由度的不同追求(即对社会秩序或自由的期待)。即使在同一发展水平下,社会文化的不同也会导致不同的社会形态或对社会自由度的追求,比如追求个人绝对自由的欧美社会更偏重于社会分权与个人自由,而注重集体利益的儒家文化圈社会更偏重权力相对集中和社会秩序。

  

为更形象地表述社会形态与治理机制的动态关系,我们同样借用经济学无差异曲线的概念阐释社会形态的最优分布(即社会自由度的合理水平)。如图2的F线所示,无差异曲线F线之上的点,代表在不同发展水平和发展阶段时能够让社会充满活力又和谐有序的最优社会形态(或最优社会自由度),偏离无差异曲线,社会要么陷入管控过度、活力不足的停滞状态,要么陷入管控不足、社会失序混乱状态。我们将最优社会形态分布曲线F叠加在最优治理机构权力分配M之上,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 社会治理     演变规律     治理现代化  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 公共政策与治理
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/136286.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2023 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统