张健:欧盟安全战略:缘起、演变及政策走向

选择字号:   本文共阅读 1140 次 更新时间:2022-08-24 23:04:21

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张健  
“对欧洲安全构成了一个长期和直接的威胁”。关于中国,欧盟延续了对华三重定位,即合作伙伴、经济上的竞争者和制度上的对手,对中国所谓限制市场准入、在全球推广自身标准、海上和太空存在、使用网络工具和混合战术以及2035年军事现代化目标等表达关切;称“中国的发展及其融入地区和世界将标记本世纪剩下的时间”,欧盟“需要确保中国的发展有助于维护全球安全,而不是与基于规则的国际秩序及我们的利益与价值观相冲突”。

   二是全面恶化的战略环境。“今天的欧盟被不稳定与冲突所包围,且在其边境面对一场战争”,直面“武装入侵、非法兼并、脆弱国家、修正主义强权和专制国家的危险混合”。因此,欧盟面临多重威胁,从恐怖主义、暴力极端主义、有组织犯罪到混合冲突和网络攻击、移民的工具化、武器扩散以及军控条约的逐渐弱化;金融不稳定、极端的经济和社会分化进一步恶化欧洲安全环境。

   三是跨国威胁和挑战。包括:1.恐怖主义和暴力极端主义。2.大规模杀伤性武器及其运载工具构成持续的威胁。新安全战略列举了朝鲜和伊朗的核项目,对美国和英国扩大核武库视而不见,却声称俄罗斯和中国都在扩大核武库并开发新的武器系统。3.混合战略、网络攻击、信息战及对选举和政治程序的直接干预、经济胁迫及难民的工具化等被大量运用;网络空间、外太空成为全球战略竞争新疆域,欧盟的海事安全、空中安全受到挑战。4.气候变化、环境退化及自然灾害将在未来几十年影响欧盟安全,并成为全球不稳定与冲突的驱动性力量。全球卫生危机也会给社会和经济带来深远影响。

   四是对欧盟的战略影响。所有上述挑战相互关联,“我们的社会处于危险之中”;新安全战略的目的就是“提升欧盟的战略自主,及其与伙伴合作捍卫其价值观和利益的能力”,“北约仍然是欧盟成员国集体防卫的基石”。

   第二部分名为“行动”,即提升应对危机和威胁的行动能力。新安全战略提出,要综合用好、用足欧盟所有的政策工具,最大化各项对内和对外安全政策工具的协同性和互补性,统筹好安全与发展以及欧盟共同安全与防务政策的民事及军事层面。

   一是在2025年前,建成一支能随时执行任务的部队,命名为“欧盟快速部署能力”。这支模块化部队最多5000人,包括陆上、海上及空中人员,并具备必须的战略性能力,如战略运输、军队保护、医疗资源、网络防务、卫星通讯、情报、监控及侦察能力等;用于各种复杂环境,最初将主要用于救援和撤离行动,以及作为维稳行动的先导部队。2023年开始,该部队将定期开展实战演习,以随时准备投入战斗。

   二是用好“欧洲和平机制”,快速向伙伴提供援助,如向乌克兰提供武器。

   三是强化欧盟民事与军事行动的指挥与控制结构。确保“军事计划与行动能力”完全能够做到计划、控制和指挥军事任务以及实弹演习。到2025年,这一机制将能够计划和指挥两场小规模或者一场中等规模的军事行动以及实弹演习,成为欧盟理想的指挥与控制结构。与此同时,欧盟“民事计划与行动能力”也将得到强化。“联合支持与协调小组”将负责欧盟军事与民事两个结构之间的合作与协调。

   四是强化互助原则。对同时是北约成员国的欧盟成员国来说,北约是集体防卫的基石。针对武装入侵,欧盟要更好落实《欧洲联盟条约》第42条第7款规定的“互相援助”条款,以及《欧洲联盟运行条约》第222条关于团结的条款。到2023年,欧盟将重新评估“共同负担”的范围和定义,以提升成员国的团结水平,鼓励成员国积极参与欧盟框架下的军事行动,包括实战演习。

   五是大力提升军事动员能力。包括立即加快投资军民两用运输基础设施;2022年底前进行一次评估,确保运输基础设施能满足大规模军事行动的需要。

   第三部分名为“安全”,即充实应对非传统安全威胁的工具箱。

   一是关于情报与安全通讯。到2022年底,欧盟的“单一情报分析机制”将与成员国情报机构密切合作,对“欧盟威胁分析”进行重新评估。欧盟的“威胁分析”将机制化、结构化,至少每3年进行一次;如果战略和安全环境发生较大变化,还可以缩短时间。到2025年,将大幅提升欧盟的“单一情报分析机制”;同时加强“欧盟卫星中心”,提升欧盟自主地理空间情报能力。欧盟机构及局、署单位将在2022年采纳新的标准和规范,确保网络安全和信息安全。

   二是关于混合威胁、网络外交以及外国信息操控和干预。2022年,欧盟将开发出自己的“混合工具箱”,为欧盟及成员国应对混合性挑战提供一个协调框架;创立“欧盟混合快速反应小组”,以对成员国、共同安全与防务政策框架下的行动及伙伴国应对混合威胁提供支持。进一步强化“网络外交工具箱”,探讨额外的应对措施;开发“外国信息操控和干预工具箱”,以强化欧盟发现、分析及对威胁作出反应的能力,包括让作恶者付出代价;进一步加强欧盟的战略交通及反虚假信息能力。到2023年,欧盟将创立一个合适的机制,系统搜集相关数据,建立一个专门的数据空间,以对外国信息操控和干预形成共同的理解,等等。

   三是关于战略性领域。2022年,欧盟将进一步发展“网络防御政策”,以保护、发现及阻止网络袭击;提出一项关于欧洲网络韧性的法案,继续推进“联合网络机构”建设。到2022年底,就空中安全进行一次战略性反思。到2023年底,通过“欧盟安全与防务太空战略”,以应对来自太空的威胁或对欧盟太空资产构成的威胁。基于“欧盟海事安全战略”,到2025年进一步强化欧盟的海事安全;提升欧盟海军的可见度,包括港口访问、训练、演习及能力构建。

   四是关于反恐。加强与战略性伙伴及多边场合接触,强化欧盟驻外代表团反恐专业网络。2023年早期就欧盟反恐工具及项目进行一次评估,以更好帮助伙伴国提升反恐能力,包括打击恐怖主义融资。

   五是关于裁军、反扩散及军控。2023年就支持裁军、反扩散及军控提出欧盟行动方案,特别是加大帮助伙伴国履行制裁及控制措施,并继续呼吁订立新的军控条约。

   六是关于气候变化及灾害和紧急情况。到2023年底,为实施“气候变化及防御路线图”,成员国应就武装力量应对气候变化提出国家战略;强化“欧盟对外行动署危机反应结构”,包括情景室,提升应对复杂情况的能力。

   第四部分名为“投资”,意在加大防务能力和创新科技投资。总体目标是缩小关键能力方面的差距,克服碎片化趋向,形成一个有韧性、有竞争力和创新性的“欧洲防务科技及工业基础”,实现技术主权,减少对他人的战略性依赖,降低产业链脆弱性。

   一是国防支出。2022年年中,各成员国将就增加和改善国防支出进行交流,增加互操作性、产出最大化和充分利用经济规模优势,用好欧盟政策工具,以协调和合作的欧洲方式用好相关资源。欧盟委员会将提出额外的刺激措施,鼓励成员国在战略性防务能力上联合研发和采购。

   二是能力建设。2022年,就欧盟防务建设召开年度国防部长会议,由共同外交与安全政策高级代表主持。到2024年,设立民用能力开发计划,评估能力需求、进行差距分析并进行阶段性成效评估。

   三是战略性能力。大幅提升欧盟战略性军事能力,包括空中运输、太空军事资产、两栖能力、医疗资源、网络防卫以及情报监控和侦察能力等。采取措施鼓励成员国加强联合研发和采购,比如减少联合采购和共有设施的增值税,提供新型融资模式方便联合采购战略性资产等。

   四是解决战略性科技及在安全与防务领域的依赖性。2022年欧洲防务署下设防务创新中心;通过关键科技观察平台进一步确定欧盟在防务领域的战略依赖性问题,协调成员国共同应对。通过“欧盟外国投资审查机制”,保护欧盟战略性资产。2023年,明确关键性基础设施供应链风险,特别是在数字领域,以更好保护欧盟安全与防务利益。

   第五部分名为“伙伴”,意在构建伙伴关系网。新安全战略从多边及地区伙伴、双边伙伴两个方面阐述了欧盟对伙伴关系的定位。

   一是多边与地区伙伴。首先提到北约,称“欧盟与北约的战略伙伴关系对欧洲—大西洋安全至关重要”,“欧盟将继续完全致力于提升这一关键性伙伴关系,培育跨大西洋纽带”;将与北约举行更频繁、更具包容性的高层对话,包括欧盟政治与安全委员会与北大西洋理事会经常性的联席会议,聚焦战略性问题;也将强化与联合国的战略伙伴关系。此外,还提到欧安组织、非盟及东盟等地区组织。

   二是双边伙伴关系。欧盟每两年召开一次“欧盟安全与防务伙伴关系论坛”,2022年将召开第一届会议,目的是形成共同目标、强化伙伴关系。新安全战略首先提到美国,认为与美国的伙伴关系具有战略性意义,必须以互惠的方式强化与美国的安全和防务领域合作;称欧盟与美国的“安全与防务战略对话”是巩固跨大西洋伙伴关系的一个里程碑。接下来,战略依次提到挪威、加拿大、英国、土耳其,以及西巴尔干国家、东部邻国如乌克兰、南部邻国如地中海沿岸国家及中东和海湾国家、非洲国家、“印太”地区国家(如日本、韩国、印度、印度尼西亚、巴基斯坦和越南),并提出将继续寻求与中国对话和磋商,最后是拉美国家。

   欧盟希望,未来十年实现量子跳跃,成为一个更有进取性、更有决定性意义的安全提供者,为解决当前及未来威胁和挑战做好更充分的准备。

   四、新安全战略的特点与局限性

   新安全战略体现了欧盟在国际形势深刻变化特别是俄乌冲突背景下关于自身安全和国际力量格局的思考,也体现了欧盟在安全领域欲有作为的雄心,与前几版安全战略相比,出现几个明显变化。

   其一,从主要关注非传统安全问题到更多关注传统安全问题。2003年和2008年版安全战略关注的几乎全部是非传统安全问题,但只是扩大了非传统安全的外延,也不太看重军事的作用;重视发展与安全的关联性,提出保安全促发展,以发展促安全。2016年版安全战略更为重视硬安全,提出要加强安全与防务政策的可信度,但重点仍在于应对非传统安全威胁;即使是维护内部安全与稳定也仍着眼于非传统安全问题。而新安全战略主要侧重于传统安全问题,重点从强化安全与防务政策的角度来看待和维护自身安全。

   其二,关于俄罗斯的定位从“伙伴”一路下滑到“威胁”。作为欧洲地理上的一部分及欧盟最大的邻国,俄罗斯在欧盟安全战略中的作用一直非常突出,是欧盟绕不开的关键性问题。欧盟对俄政策经历了一个从乐观到悲观甚至绝望的发展过程:2003年提出要“与俄罗斯建立更为紧密的关系”;2008年认为“俄罗斯仍是全球事务上的重要伙伴”;2016年基调发生变化,称“管理与俄罗斯的关系是一个关键的战略性挑战”,尽管如此,欧盟仍宣称“将继续保持与俄罗斯的接触,并在利益重合时进行合作”;2022年首次将俄罗斯明确定位为“威胁”,称其“对欧洲安全构成了一个长期和直接的威胁”。对威胁认知的变化也决定了欧盟的安全政策调整。

其三,对所谓“欧洲模式”从信心十足到逐步放弃。所谓“欧洲模式”,一是注重从根源上解决恐怖主义、失败国家等非传统安全问题,强调发展和良治;二是方式上注重民事、经济、军事等所谓一体化综合性解决办法;三是注重输出民主、人权等“欧洲价值观”;四是共同安全,强调多边主义和国际合作,展现开放性态度。2003年和2008年版安全战略相对乐观;2016年注意到软实力远远不够,在价值观输出屡屡碰壁的情况下强调“有原则的实用主义”和自身韧性,合作面收缩,更多强调与所谓“志同道合者”的合作;2022年,欧盟信心受挫,战略收缩的态势更趋明显,对外部世界充满不信任,更加向自身、向西方收缩,强调军事能力及与盟友的合作。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国家安全研究》2022年第3期

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