漆彤:欧盟《阻断法》的适用困境及其对我国的启示

选择字号:   本文共阅读 478 次 更新时间:2022-08-07 00:39:58

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漆彤  
需要根据《反外国制裁法》第3条第2款的规定加以认定。(44)这一方法的缺点是认定标准仍较为模糊,但在实际操作过程中可以相对灵活。因此,中欧阻断和索赔制度的一个重要区别就是,根据中国立法,主管机关掌握主动,而根据欧盟立法,索赔的主动权在企业手里,相关诉讼案件的数量国家无法控制。

  

   (三)细化例外豁免申请的实体与程序规则

  

   在化解制裁与反制裁法律制度冲突方面,申请例外豁免是当事人可选的重要救济途径之一。为此,欧盟《阻断法》第5条第2款规定了例外豁免制度,当不遵守外国制裁可能严重损害欧盟经营者利益或者欧盟利益时,允许欧盟经营者根据第7条和第8条规定的程序申请例外授权,进而获准遵守《阻断法》列明的域外法。2018年8月3日,欧盟还出台了配套的2018/1101号实施条例,进一步规定了相关的具体程序要求。此外还出台了《指导说明—问答:阻断法更新的通过》,就与申请例外授权有关的问题予以解答。根据实施条例第3条,申请应包括申请人的姓名和联系方式,应指明所列出的域外立法或随后所涉行动的确切规定,并应说明所请求的授权范围;申请人应在其申请中提供足够的证据,证明不遵守规定将对至少一项受保护的利益造成严重损害;必要时,委员会可以要求申请人提供补充证据,申请人应在委员会规定的合理期限内提供。实施条例第4条规定了除前述“受保护利益造成严重损害”以外的一系列非累积评估标准。例如,申请人是否可以合理地采取措施避免或减轻损害,是否会影响欧盟及成员国战略商品或服务的供应安全等。委员会应在域外立法委员会(Committee on Extra-territorial Legislation)的协助下逐案审查是否授予例外授权并将最终决定通知申请人。(45)

  

   我国《阻断办法》第8条规定了类似的例外豁免制度:“中国公民、法人或者其他组织可以向国务院商务主管部门申请豁免遵守禁令。申请豁免遵守禁令的,申请人应当向国务院商务主管部门提交书面申请,书面申请应当包括申请豁免的理由以及申请豁免的范围等内容。国务院商务主管部门应当自受理申请之日起30日内作出是否批准的决定;情况紧急时应当及时作出决定。”该规定聚焦于程序方面,缺少实体标准,既未以是否对企业或国家利益造成“严重损害”为申请的前提条件,也未规定具体考量因素,即商务主管部门在评估中以什么为标准来决定是否批准例外豁免。从提高行政决策透明度和可预测性的角度,这些细节在今后的实践操作中需要加以补充完善。从反制裁立法的目的宗旨来看,为了避免企业过度遵循外部制裁合规义务,例外豁免的申请条件必须相对严格,这也是为什么欧盟《阻断法》要求以“严重损害”为前提的原因所在。换言之,豁免申请只是作为一种例外制度而存在,不宜大范围的适用,否则就违背了反制裁立法的初衷。此外,严格的豁免申请条件,还可能产生一种良好的外部效应,防止企业采取对外部制裁的过度合规策略。实践中,企业在制裁合规方面通常存在“过度合规”的倾向,即迫于对外部制裁的忌惮,主动采取最大化程度的合规行为以规避风险。然而,这些合规行为并非都是适度的,企业往往会因为交易涉及制裁国或被制裁主体而以内部合规政策为由拒绝交易。通过在豁免机制中设置申请门槛,迫使企业对合规采取相对保守的态度,而那些采取过度合规策略的企业则不得寻求豁免救济,有助于防止企业过度合规,避免企业转嫁制裁风险。

  

   (四)落实完善补偿机制

  

   如前所述,阻断法的实施会使本国当事人陷入两国法律义务履行的“两难困境”,如何在兼顾当事人合法权益的情况下有效阻断外国制裁,是立法者需要着重思考的问题。正如梅利银行诉德国电信案所示,后者因遵守欧盟《阻断法》可能遭受巨大经济损失,而这一困境严格说来并非企业过错,而是因为欧盟与美国在制裁与反制裁立法上的制度冲突所引起。要保证《阻断法》的效力,立法机关应当对当事人的潜在经济损失有所考虑。鉴于索赔和豁免机制在实践中可能受到多种因素制约,我国《阻断办法》还引入了专门的“政府补偿机制”。《阻断办法》第11条规定:“中国公民、法人或者其他组织根据禁令,未遵守有关外国法律与措施并因此受到重大损失的,政府有关部门可以根据具体情况给予必要支持。”这一制度的引入,反映了我国立法机关在平衡企业合法权益方面给予了必要的考虑。从广义上讲,反制裁措施包括面对经济制裁时的国内自救措施和对外进攻性措施。我国《阻断办法》所规定的政府补偿,性质上应属于国内自救措施,是对因遵守禁令而遭受外部损失的当事人所进行的一种利益再平衡。

  

   尽管《阻断办法》对政府补偿机制作出了原则性规定,但这种“支持”应当以什么方式来实现?“必要的支持”是否应涵盖当事人的所有经济损失,还是视“具体情况”灵活掌握?这些问题尚有待下一步的政策配套。从实际操作的需要来看,设立较高级别的专门机构负责制裁与反制裁立法的落实,出台相关配套实体与程序细则,是当前应当着重考虑的任务。

  

   六、结语

  

   对于制裁与反制裁立法的效果与作用,应予辩证看待。一方面,作为表达态度与立场的国家政治工具之一,在很多时候其象征意义大于实际意义。另一方面,以法律为表现形式的制裁与反制裁,又必须有法可依、有章可循。制裁与反制裁立法确实会令私主体陷入法律义务履行上的“两难困境”,但这并不代表阻断法或反制裁法在制定完成后就注定会沦为被束之高阁的宣誓性立法。从当前中美关系和国际格局来看,构建一套行之有效的制裁与反制裁法律体系,对于我国而言确实十分必要。在相关制度构建中,既要借鉴外部经验,更要有所创新,通过合理设计禁止遵守、索赔、例外豁免、政府补偿等具体机制,使相关立法在实践中真正发挥抵御外部不当干涉的积极作用,为中国的强大保驾护航。

  

   注释:

  

   ①欧洲法院(ECJ)由27名法官和11名佐审官组成,其职能之一是应成员国法院的请求解释欧盟法律。See Court of Justice of the European Union,available at https://curia.europa.eu/jcms/jcms/Jo2_7024/en/,last visited on Aug.8,2021.

  

   ②Case C-124/20,Bank Melli Iran v.Telekom Deutschland GmbH,Request for a preliminary ruling from the Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg(Germany),available at https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=227415&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=7453098,last visited on Aug.8,2021.

  

   ③参见杨永红:《次级制裁及其反制——由美国次级制裁的立法与实践展开》,载《法商研究》2019年第3期。

  

   ④See Cedric Ryngaert,Extraterritorial Export Controls(Secondary Boycotts),7 Chinese Journal of International Law,625(2008); Meyer,Jeffrey A.,Second Thoughts on Secondary Sanctions,30 University of Pennsylvania Journal of International Law,905(2009); Tom Ruys,Cedric Ryngaert,Secondary Sanctions:A Weapon out of Control? The International Legality of,and European Responses to,US Secondary Sanctions,British Yearbook of International Law,1(2020).

  

   ⑤See V.Rock Grundman,The New Imperialism:The Extraterritorial Application of United States Law,14 International Lawyer,257(1980).

  

   ⑥See Alexander Anichkin,Russian Countersanctions:What's Going on in Law and Practice,2019,available at https://www.aebrus.ru/upload/iblock/21b/russian-countersanctions_october_2019-aeb.pdf,last visited on Aug.8,2021.

  

   ⑦See Esfandyar Batmanghelidj,Ellie Geranmayeh,Trading with Iran via the special purpose vehicle:How it can work,2019,available at https://ecfr.eu/article/commentary_trading_with_iran_special_purpose_vehicle_how_it_can_work/,last visited on Aug.8,2021; Alexandra Brzozowski,Six European countries join EU-Iran financial trading mechanism INSTEX,2019,available at https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/six-european-countries-join-eu-iran-financial-trading-mechanism-instex/,last visited on Aug.8,2021.

  

   ⑧See Case C-124/20,Opinion of Advocate General,delivered on 12 May 2021,§4.

  

⑨See De Vauplane,Iran:Sanctions américaines contre les banques européennes,hypocrisie ou arnaque?,2012,available at http://archives.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际法学 2022年第1期

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