雷明 于莎莎 何琳:治理视域下全面乡村振兴的制度建设

选择字号:   本文共阅读 175 次 更新时间:2022-07-03 22:37:07

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雷明   于莎莎   何琳  
扩展到社会、市场层面。第二类是新型农村合作医疗制度,即“新农合”。自2013年起,国家开始整合城镇居民医保和“新农合”制度,逐步建立统一的城乡居民医保制度,实现城乡居民公平享有基本医疗保险权利。第三类是农村社会救助制度,包括“五保户”供养制度、农村最低生活保障制度以及农村扶贫制度等。在中央和地方政府大力支持与共同努力下,我国目前已经基本建立以农村居民最低生活保障制度和农村“五保”供养为基础,以教育、住房、医疗、司法等专项和临时救助为重要内容的新型社会救助制度体系。

  

   4.户籍制度

  

   户籍制度作为一项基本社会制度,在中国长期具有社会管理和资源分配等多重功能。为促进城乡人口合理流动、调整城乡二元结构,中央自2014年就积极鼓励推进“城乡统一”的户籍制度改革。各地在改革实践中形成了取向不同的三种模式:一是名义上将农业户口转变为非农户口,实际上户口利益差别仍然存在,仅有限或有条件地为原农业户口持有者提供部分保障或待遇;二是取消农业和非农业的二元户口登记制度,消除农业户口与非农户口的差别;三是剥离户口黏附利益,以广东、上海等地的“积分制”户籍管理制度为代表,将积分而非户籍作为分配城市公共福利和公共产品的基础。这轮户籍改革虽然在一定程度上推动了农业转移人口市民化、城乡一体化发展,但未来仍需与社会保障制度、公共服务体制以及农村土地制度等联合推进才能有效缩小城乡收入差距、实现城乡均衡一体化发展。

  

   (三)村庄美

  

   “村庄美”是乡村振兴战略的三大政策目标之一,而乡村振兴战略的总要求之一为生态宜居,使美丽乡村建设更加具体、更具操作性。当前,我国已经建成了如图3所示的,包括农村环境保护制度、生态系统保护制度、农村生态补偿制度以及农村生态环境监管制度在内的制度体系,从防范、治理和监管等方面改善农村生产生活环境,维护生态稳定,实现产业振兴、农民富裕和村庄美丽的有机统一。

  

图3   “村庄美”的制度框架


   1.农村环境保护制度

  

   农村环境保护制度涉及乡村居民的农业生产和生活这两个方面,即在绿色原则指引下发展绿色农业产业并进行农村人居环境治理。因此,建立农村环境保护制度是助力乡村振兴、提升农村生态文明和绿色发展水平的重要手段。一方面,针对农业生产带来的环境污染问题,建立以绿色生态为导向的农业补贴制度鼓励发展绿色农业,并构建绿色农业发展制度形成绿色农业发展环境。另一方面,针对农村人居环境问题健全农村污染防治制度。例如,2018年2月出台的《农村人居环境整治三年行动方案》以农村垃圾治理、生活污水治理和村容村貌提升以及厕所粪污治理为主攻方向,开展农村人居环境整治行动,全面提升农村人居环境质量。

  

   2.生态系统保护制度

  

   生态系统保护制度旨在加强农村生态系统的保护和恢复治理工作,从而打造生态宜居的乡村环境,建设美丽乡村。《乡村振兴战略规划(2018-2022年)》对此进行了详细安排,具体包括实施重要生态系统保护和修复重大工程、健全重要生态系统保护制度和发挥自然资源多重效益等措施。针对在生态保护和治理过程中可能会对农民经济造成影响或损害的情况,我国进一步建立了生态补偿制度。该制度有利于提高乡村居民保护生态的积极性,避免其出现追逐短期利益而破坏生态的行为。自乡村振兴战略实施以来,国家不断完善生态补偿制度,具体包括加大对生态修复和建设重点区域的补偿力度,增强补偿的针对性,构建跨地区的生态效益补偿制度,推动市场化多元化生态补偿方式等。

  

   3.农村生态环境监管制度

  

   农村生态环境监管制度旨在解决生态环境监管队伍建设不到位、责任落实不到位,缺乏科学合理的监管方案、监管实际效果不能达到设计标准和水平等问题。目前,我国生态环境监管制度体系包括政府监管、企业治理、公众监督三大责任主体,贯彻落实中央对地方、上级对下级的监督约束机制,通过鼓励群众举报、建立环境听证和信访制度等方式畅通公众参与渠道,释放社会力量,从而充分发挥生态环境监管制度对推进生态文明建设的重要保障作用。

  

   二、全面乡村振兴制度的特点

  

   (一)制度设计的科学合理性

  

   乡村振兴各项制度安排通过发挥规范性、强制性作用实现其制度功能,成为实现乡村振兴的制度保障,制度构建本身的科学性合理性主要表现在以下五个方面。

  

   第一,符合我国农业农村的发展需要。目前我国农业农村发展仍然存在着供需结构不匹配、数量和质量发展失衡、规模与效益发展不平衡等一系列突出问题。基于这一发展现状,乡村振兴战略的各项制度建设完全适应了当前社会矛盾转变和农业农村发展状况的现实需要。具体地,不断完善的农业农村农民的“三农”制度框架与体系,激发了要素流动与产业融合,从产业发展、环境改善、城乡融合、农地关系等角度探索解决农业农村现代化出现的新问题。在产业发展方面,农业支持保护制度通过财政补贴和政策倾斜继续支持推动农业生产,而农村基本经营制度在坚持土地集体所有、稳定家庭承包关系的前提下,有序推动土地经营权的市场化流转,探索多种形式的农业规模经营;此外,承包权流转为非农业经营主体提供的土地要素,结合合理健全的农村金融制度提供的资金要素,二者共同促进农村其他产业的建设与融合。在环境改善方面,绿色生态导向的农业补贴制度以及农业绿色发展制度的构建推动形成激励有效、约束有力的绿色生产环境,减少农业生产带来的面源污染。同时,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向的农村污染防治制度以及一系列监管制度的建立健全,能够直接有效地改善乡村人居环境。

  

   第二,适应城乡融合发展的需要。我国城乡在教育、医疗等公共服务方面的差距大,人口、资金等要素进一步向城镇聚集,“农村空心化”成为普遍现象,如何妥善处理趋于割裂的城乡关系成为我国现代化过程中需要重点关注的核心问题。2017年党的十九大提出促进城乡融合发展,这标志着我国城乡关系调整走向与现代化进程相适应的高级形态。乡村振兴战略的各项制度基本围绕“城乡融合发展”这一目标展开推进。首先,农村基本经营制度和农村集体产权制度的改革有助于增加农民的经营性收入、财产性收入和工资性收入,从而缩小城乡居民的收入差距。其次,集体产权制度改革可以落实承包地经营权、宅基地使用权、农民住房财产权和集体收益分配权,在赋予农民更加充分的财产权利的基础上充分保障农村居民各种合法权益,实现城乡公民权利平等化。再次,农村金融制度和户籍制度的改革推动了资本、人才、土地等要素在城乡间双向流动,为乡村振兴注入新动能。最后,农村社会保障制度的健全加快了公共服务、基础设施、生态环境的一体化进程,分阶段推进基本公共服务均等化。总之,乡村振兴各项制度有助于实现城乡之间在要素配置、产业发展、居民收入、基本公共服务、基础设施等方面的均等化,使农村居民能够与城市居民一样平等享受丰富多样的物质与精神生活、充分便利的公共服务、优美整洁的人居环境,符合新时期构建新型城乡关系与实现城乡融合发展的需要。

  

   第三,合理处理农民与土地的关系。进入21世纪以来,土地作为农村最具活力要素的市场价值受到削弱,农村土地的财富效应没有得到充分体现,农地关系也存在结构性矛盾。首先,农业规模化、绿色化、科技化的需求旺盛,以休闲农业、乡村旅游为代表的新产业新业态的兴起也对土地提出要求,需要进一步提升农村土地资源利用效率、优化农村土地利用空间格局。其次,随着城乡融合深入发展,农村转移人口市民化趋势日益加强,需要重视农村转移人口的土地权利及土地退出等问题,调整完善制度体系、重构农地关系。乡村振兴的各项制度安排均是基于促进土地资源优化配置,构建合理农地关系,进而实现土地作为资源、资产、资本的多元价值,因此具有相当的合理性。

  

   第四,顺应我国市场化改革方向。基于中国农村改革已有制度成果,乡村振兴战略的制度建设继续完善市场在资源配置中起决定性作用的农村经济体制,为农业农村现代化提供坚实有力的制度保障。首先,健全以市场为导向的农产品价格保护制度,让市场在粮食购销中起决定性作用。其次,完善农村集体产权制度,这是健全农村产权交易流转和退出机制的重要前提。再次,完善户籍制度、新型职业农民制度等持续推进农村劳动力要素的市场化。最后,推动农村金融制度改革,完善农村金融结构,充分实现资本要素的市场化。这些制度推进农村市场化改革纵深化,让市场在乡村资源配置中起决定性作用,为乡村振兴提供巨大动力。

  

   第五,符合以人民为中心的发展思想。乡村振兴出发点和落脚点都是人民,以“产业兴”、“农民富”和“村庄美”为目标,其最终目的在于满足广大农民的美好生活需要。具体来说,首先,产业兴旺是实现农业农村现代化坚实的物质基础。通过农村基本经营制度、农业支持保护制度、农村金融制度构建起制度框架,支持和保障乡村由生产到销售全产业链发展。其次,农民富裕的目标实现得到进一步保障。通过农村集体产权制度创新,既保证村集体的所有权、村民的承包权,又进一步放活经营权增加农民收益;发展新型职业农民制度目的在于增强农民的生产经营能力;农村社会保障制度加大对农民养老、医疗投入,关注农村困难群体,进行托底保障;深化户籍制度改革目的在于弥补城乡差距,切实保障农民利益。最后,村庄美丽是农民在建设新农村背景下对生态公共产品提出的新要求。我国通过农村环境及生态系统保护制度、农村生态补偿制度以及农村生态环境监管制度合力改善农村生产生活环境,维护生态稳定,留住乡愁记忆,满足农民需要。

  

   (二)制度实施的有效性

  

   我们从“产业兴旺”“农民富裕”和“村庄美丽”三个政策目标出发,分别阐述近年来我国农业农村发展的显著成果,在此基础上说明乡村振兴制度安排的有效性。

  

其一,在产业发展方面,乡村产业得到有效发展振兴。乡村振兴战略的持续深入推进及其配套制度安排的贯彻落实,极大改善了我国农村创新创业环境,农村地区三产融合发展,涌现了大量新产业新业态,乡村产业振兴取得了积极成效。第一,农业高质量发展。一方面,不断完善农村承包地“三权分置”制度促使农业规模经营进一步发展,深化户籍制度改革促进城乡资源双向流动等改革措施,保证农村土地产出率和农业劳动生产率的持续提高;另一方面,在农业支持保护制度下,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《行政管理改革》2022年第6期

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