史云贵 薛喆:简约治理:概念内涵、生成逻辑与影响因素

选择字号:   本文共阅读 209 次 更新时间:2022-07-03 13:17:21

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史云贵   薛喆  
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   总体来看,问题不再是要简约治理还是要复杂治理的线性思维,而是简约与复杂的结构如何确定,简约治理与复杂治理如何携手产生高治理效能的协同性思维。简约治理的生命力在于简约的行政理念以及半正式运作等层面的价值。

  

   (三)治理现代化视阈下简约治理的概念再界定

  

   基于上述分析,我们认为治理现代化视阈下的简约治理,就是要在基层治理中“化繁为简,简而不少,简而高效”。“简而不少”是指管理与服务职能不因机构改革、职能调整、形式变革而减少,公共需求要能够得到满足。“简而高效”是指职能设置、服务流程、服务形式既要简单,也要高效。问题的关键在于如何“化繁为简”。

  

   无论是帝制时代“集权的简约治理”,还是新时代构建“简约高效的基层治理体制”,“化繁为简”的途径均是多元主体参与治理,通过优势互补、效能借用实现基层善治。这也是学界对简约治理的基本共识,即多元主体参与的协作机制或协作关系。在治理现代化视阈下,“化”的过程(协作关系的确立和协作机制的构建)需要内外改革协同推进,对内通过协调实现功能整合,对外通过协作避免正式权力单兵突进、疲劳作战。

  

   治理现代化视阈下的简约治理不囿于正式权力的半正式运用,而是具有多种样式,且超越纠纷解决的范畴。依据简约治理作用的对象,可分为政府内部简约治理和社会简约治理两类。在问题导向下,二者协同旨在“把简单和方便留给群众”。政府内部简约治理的方向即为协调(功能整合),社会简约治理的方向则为借力(效能借用)。

  

   当前,政府内部简约治理的形式是整体性治理,即以群众需求为核心,以简约、便捷、高效为原则,通过构建科层制组织间的协调机制,打通部门间的制度藩篱、信息孤岛,将简单留给群众,以促进治理效能的提升。实践样态有一窗受理、一网通办、最多跑一次、行政审批局、政务服务中心、街乡吹哨—部门报到、部门联席会议等。

  

   当前,社会简约治理的形式是协作共治。社会简约治理有向个体借力和群体借力两种类型。编外人员、协管员等属于向个体借力,并已成为制度化的半正式治理机制。枢纽型社会组织、政府购买服务则属于向群体借力,尚在初步发展阶段。从本质上讲,它们都是多元主体的协作共治关系。实践样式有新经纪机制、枢纽型社会组织、协管员、政府购买服务等。见下表:

  

   三、简约治理的生成逻辑

  

   简约治理研究长期陷入“内卷化”困境。既有研究要么囿于治理能力、治理资源、治理优势等表象化论述,要么缺少知识联结,未能将官僚制弹性理论、经纪机制理论等相关研究成果有机联系起来,继而对简约治理的生成逻辑和影响因素形成一个系统的解释。我们从完全正式治理不可能定律出发,对简约治理的历时性存在给出一个非情景论的本源性解释,并从主体进场和结构平衡两个维度,论述简约治理的生成逻辑。需要说明的是,政府内部简约治理是本文在治理现代化视阈下对简约治理内涵的丰富与再界定。但为了与既有理论形成有效对话,我们对简约治理生成逻辑和影响因素的讨论,仅针对社会简约治理,不涉及政府内部简约治理。

  

   (一)完全正式治理不可能定律:简约治理存续的根本原因

  

   在不同的社会背景下,简约治理和复杂治理都是互嵌互融的共生关系,两者之间既存在张力也有合力,差别仅在于不同情景下的占比及其具体的表现形式。简单地认为简约治理在复杂社会的生存空间将会被不断挤占的观点,是对复杂问题的粗浅认识。要解释清楚简约治理为何能在过去、现在以及未来均会存在,就要弄清楚社会结构、制度空间、治理能力、治理负荷等具体变量对简约治理生存空间的影响。我们提出“完全正式治理不可能定律”,用来解释简约治理为何能够实现历时性存在。

  

   完全正式治理不可能定律的核心内容是:国家正式权力对基层进行主动、直接、实质性介入的同时,就是简约治理生存空间的生成过程。具体来说,代表正式权力的基层政府以主动的姿态,直接且实质性地直面基层公共事务,意味着正式治理内容、治理负荷将会成倍增加。当治理内容和治理负荷越过临界点(37)后,结果便是主动、直接、实质性地完全正式治理更加不可能,新一轮的简约治理在正式权力的主导下便会主动重启。完全正式治理不可能定律缘于持续扩张的不可能性、结果的非企及性以及注意力的有限性。

  

   1.持续扩张的不可能性

  

   要实现完全的正式治理,不仅要将正式权力完全嵌入基层社会,还要使得正式权力在所有公共问题的解决上发挥唯一作用,官僚制组织的代理人是唯一的治理主体。进而,“职能扩张”“因事设岗”等便成了官僚制组织实现自我扩张的合法理由。事实上,即便没有“因事设岗”等理由,官僚制组织也时刻有着扩张的诉求与冲动。

  

   在事实层面,官僚制组织持续的扩张与无限制的膨胀却是不可能实现的。这是因为,官僚制组织持续的扩张和无限制的膨胀最终会为国家理性所打断。公共治理资源的稀缺性和公共治理需求的无限性是一对永恒的矛盾。国家本身并不生产资源,公共治理所需的资源来自市场和社会,而为社会提供各类管理和公共服务自然成为国家获取合法性的关键途径之一。当官僚制组织膨胀到一定规模后,维持其自身运转将损耗过多资源,在资源总量既定的情况下,可用于社会治理的资源将被转移至官僚制组织内部,国家的社会治理效能下降,使得国家面临合法性危机。此时,国家将进入机构精简、裁减冗员的阶段。国家主动打断官僚制组织扩张的进程,这是国家理性自我调适的过程。

  

   2.结果的非企及性

  

   结果的非企及性指的是,国家正式权力以主动、直接、实质性介入作为目标,最后却发现在诸多基层公共事务的治理中“有心无力”。初衷是嵌入正式治理,结果却是正式治理主体主动寻求经纪人,实行简约治理。非企及结果是社会学中的一个重要概念,强调的是由于受社会结构/机制条件的限制,社会行动的后果一般不会是行动者预想的结果。(38)本文借用此概念,以强调完全正式治理的目标与行动结果的不一致。

  

   正式治理的结果非企及性,原因在于维持基层治理所需资源的生产、治理效能转化速度一般滞后于治理内容的增加速度。在正式权力主动、完全、实质性干预的前提下,新产生的社会治理诉求将得不到及时满足,主动和积极干预意味着政府不能坐视不管、任其发展。在“父爱主义”和“保姆型思维”驱动下,正式的治理主体则会主动寻求各类经纪人,以低成本的简约治理应对新生的基层治理需求,防止其演变为各类不可控的社会矛盾。因此,在什么都要管的无限责任思维下,国家面临着无力管的窘境,借力“经纪人”实施简约治理是为非企及的结果。

  

   3.注意力的有限性

  

   正式治理主体注意力的有限性也使得完全的正式治理不可能。由于正式治理主体注意力的有限性,正式治理的主体必须通过主动识别与筛选,让某些环境信息比另外一些环境信息更优先、更大程度上得到关注,即注意力分配。(39)注意力分配的结果,一方面使得新的治理诉求难以在第一时间被纳入治理主体的视野,另一方面使得社会边缘群体的利益诉求常常被淹没。在治理诉求呈现多样性、复杂性、动态性和治理资源面临约束的情况下,正式治理主体的注意力往往被具有强“政治势能”(40)的治理任务所吸引。

  

   当基层政府及其代理人既无力也无意愿对日益复杂的治理诉求实现即时跟进时,将不太重要的治理任务交付给边缘群体——编外人员、积极分子、协管员等,对他们来说,是一种省事省时省心又省力的选择。注意力的有限性是一种超越时空的客观性限制,不会因技术的提升带来质的改变,在一定程度上,它与有限理性强调的意蕴是一致的。

  

   总之,正式权力对基层公共事务主动、直接、实质性介入的程度越高,社会自治的空间就越狭小;与此同时,政府无暇顾及的领域和公共事项也就越多,“第三领域”的空间就会越大,留给简约治理的生存空间也就随之扩大。复杂治理扩张的同时也是简约治理的渐生过程,二者处于同一个连续体的两端,当复杂治理越过临界点时,简约治理也将不断向其靠近,迫使其适当“退场”,最终二者实现一定时期内的相对平衡。

  

   (二)简约治理的生成过程:基于“中心—边缘”视角

  

   在解释简约治理生成上,官僚制弹性理论理应扮演重要角色,但现有研究并未将二者紧密联系起来。主流观点认为,官僚制组织受制于规则和程序的严格束缚,缺乏灵活性,自我调适能力不足,是一种僵化的组织结构。如果官僚制组织确是一种缺乏韧性的结构,那么它又是如何在高复杂、高风险、快速变动的现代社会实现其生命的不断延续呢?显然,僵化与弹性是一种相对意义上的概念,置于“中心—边缘”结构(41)视角下,官僚制组织也可以是一种具有相对弹性的结构。它的弹性源于利益吸取和危机应对的内生扩张动力,扩张的路径有两种:一种是向其管理对象扩张,另一种是从正式组织向非正式组织扩张。(42)

  

   理性是人特有的能力,由人构成的一切组织也是有理性的。(43)官僚制组织的扩张是官僚制组织本身、代理人、管理对象理性行动的产物:官僚制组织及其代理人有汲取资源和转嫁危机等需要;官僚制外围群体有获取官僚制组织权威的需求。

  

   基于对官僚制弹性的认知,我们借用“中心—边缘”结构理论来解释简约治理的生成过程。“中心—边缘”结构在解释简约治理的生成上提供了三方面启示:(1)处于组织核心位置的群体常有被边缘化的风险,即不安全感。边缘化通常是出于维持秩序的需要,以负激励的形式出现,并冠之以奖惩公平的名义,施之以免职、降职、处分之类的决定。(2)较之处于科层制组织核心位置的群体,位于组织边缘群体的不安全感更为明显,他们有将风险外移的意愿和需要。(3)处于科层制组织外围的群体,有被科层制组织吸纳的需要。外围群体愿意被吸纳通常是出于谋求利益的考量,即借助正式组织的权威资源以谋取各种利益。可从简约治理的生成动力、主体进场、结构再平衡三个层面把握简约治理的生成过程。

  

   1.生成动力:吸纳资源与降低风险

  

(1)吸取治理资源的需要。治理负荷过重与治理资源有限性的矛盾贯穿基层治理全过程。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:中国人民大学学报, 2022, 36(1)

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