叶必丰:论我国的法定机构

选择字号:   本文共阅读 195 次 更新时间:2022-06-29 22:05:34

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叶必丰  
推行全员聘任制,自主决定机构设置和岗位设置,建立岗位绩效工资体系。”

   2.参与市场活动

   这主要表现为进行市场化推介、招商引资和项目建设。如《三亚市人民代表大会常务委员会关于设立三亚市投资促进局的决定》(2020年)规定三亚市投资促进局统筹执行全市招商引资工作,牵头组织全市性重大投资促进活动,做好招商引资企业和项目服务保障,负责招商平台、招商引资信息管理系统建设和管理工作。

   3.投资举办企业

   《海南省大数据管理局管理暂行办法》(2019年规章)第9条规定:“按照‘管运分离’的原则,省大数据管理局依法组建省大数据运营公司,承担全省电子政务基础设施、公共平台和共性平台的建设运维工作,省大数据管理局履行出资人职责。”《广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局设立和运行规定》(2017年规章)第11条第2款规定:“明珠湾管理局可以依法设立企业,从事土地开发、基础设施建设、公共服务配套设施运营、项目投资等业务。明珠湾管理局依法履行出资人职责,所得收益用于明珠湾开发建设和管委会规定的其他用途。”

   在区域合作中,如果把合作管理机构定位为行政机构,则必须受编制的刚性约束和行政隶属关系的限制,必须满足公务员的国籍要求等。合作方政府运用作为公法人的法定机构就是要充分发挥它运行机制上的灵活性,克服上述法律障碍,平等吸纳合作各方人员,甚至吸引境内外人才。同时,合作方政府通过法定机构举办发展公司,作为开发建设主体,承担合作区内基础性开发、重大基础设施建设和区域性功能塑造等开拓性任务。更为重要的是,通过发展公司的出资比例和股权结构,合作方政府可以持续、平等地表达利益,形成风险共担和利益共享的常态化合作机制。

   六、结语

   法定机构在我国深圳首创以来,在许多地方的自贸区、高新技术开发园区得到进一步实践。它是经地方性法规或地方政府规章规定,由政府设立的处理特定事务的公共组织。它虽然借鉴于香港特别行政区和新加坡的经验,但在我国内地发展成为独立于行政编制、事业编制和企业编制的专门目的公法人。它根据授权或委托获得行政职权或代为行使行政职权。其中,法定机构基于授权而成为授权行政主体,基于职权委托而成为职权行政主体。法定机构多由政府或其设立的机构领导,大多按决策和执行二分制结构组织,具有一定的灵活性。

   法定机构并非《地方组织法》中的国家行政机关,因而不受行政区划的限制,可以作为地方政府开展区域合作的管理机构。合作方地方人大根据《地方组织法》第10条的规定,可以通过协同立法为合作方政府创设法定机构作为第80条所规定的“区域协同发展工作机制”,并授予其处理特定合作事务的行政职权。合作方地方政府可以派员担任法定机构负责决策事务的管理委员会委员或者理事会理事,实现对法定机构的共同决策,从而实现跨行政区共同治理。法定机构用于区域合作可以避免行政编制、行政隶属关系和人员国籍等一系列法律限制。它作为授权行政主体或职权行政主体,可以避免合作方政府成为共同被告的纠纷复杂性。

   最后还需要指出的是,组织法上的领导体制与行为法上的审批制应当相一致。作为区域合作管理机构的法定机构解决了组织法上的领导体制,但并没有解决行为法上的审批制。当合作方政府并没有直接的上级政府时,行为法上的上级审批仍需要通过合作各方分别上报。为此,有必要适当提升法定机构的级别管辖权,从而使得法定机构可以直接上报合作各方的共同上级政府审批。至于法定机构作为合作方政府的跨行政区共设机关的法律适用等问题,作者此前已有专门讨论,[61]在此不再赘述。

  

   注释:

   [1]参见《地方组织法》1954年第31-35条、1955年第31-35条、1956年第31-35条、1982年第38条1986年第55条、1995年第64条、2004年第64条、2015年第64条及2022年第79条;《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第3条;董明非:“我国机构设置中‘实际需要’原则的构成要件——以突发事件应急指挥机构的设置条款为中心”,《行政法学研究》2021年第6期,第166页。

   [2]王晨:《关于<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(修正草案)>的说明——2022年3月5日在第十三届全国人民代表大会第五次会议上》。

   [3]参见李煜兴:“江阴经济开发区靖江园区管理体制调研报告”,载叶必丰等著:《行政协议——区域政府间合作机制研究》,法律出版社2010年版,第274页;叶必丰:“长江经济带国民经济和社会发展规划协同的法律机制”,《中国政法大学学报》2017年第4期,第5-15页。

   [4]参见(法)莫里斯·奥里乌:《行政法与公法精要》(上册),龚觅等译,辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第431页。

   [5]参见秦旭东:“乌昌党委导演乌鲁木齐—昌吉一体化”,载《21世纪经济报道》2005年10月8日,第005版;徐健:“‘乌昌经济一体化’调研报告”,载叶必丰等著:《行政协议——区域政府间合作机制研究》,见前注[3],第301-302页。

   [6]参见《国务院关于同意新疆维吾尔自治区调整昌吉回族自治州与乌鲁木齐市行政区划的批复》,国函〔2007〕65号,2007年6月30日发布。

   [7]《长三角区域合作办公室挂牌成立》,载中国经济网,http://district.ce.cn/zg/201802/06/t20180206_28074999.shtml,最后访问日期:2022年3月11日。

   [8]参见《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》,国办发〔2005〕15号,2005年3月21日发布。

   [9]参见叶必丰:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2015年版,第60页。

   [10]参见《中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府关于印发<深圳市实属事业单位分类改革实施方案><深圳市事业单位改革人员分流安置办法>和<深圳市事业单位转企社会保险有关问题实施办法>的通知》,深办〔2006〕34号,2006年7月5日发布。

   [11]参见《中共深圳市委、深圳市人民政府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》,深发〔2008〕5号,2008年6月6日发布。

   [12]2020年修订该条例时,上述规定都有优化修改。

   [13]参见陈杰:“法定机构在新加坡经济起飞中的作用”,《东南亚研究》1989年第2期,第30-33页;曹云华:“新加坡法定机构的经济管理职能浅析”,《经济社会体制研究》1991年第4期,第54-59页。

   [14]参见柳泽伟:“新加坡公共行政制度中的法定机构”,《经济研究参考》1993年第Z2期,第772-780页。

   [15]参见崔健、杨珊:“前海合作区法定机构运作模式探究”,《特区实践与理论》2011年第5期,第84-87页;杨建生、黄丹丹、李飒:“论开发区法定机构治理模式的改革与完善”,《经济与社会发展》2021年第1期,第35-42页。

   [16]参见石佑启:《论公共行政与行政法学范式转换》,北京大学出版社2003年版,第154、164页。

   [17]参见应松年主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社2017年版,第68-69页。

   [18]参见李松山:“改革人员编制划分方法及适用范围的探讨”,《行政论坛》1994年第4期,第37页。

   [19]为了说明法律、法规和规章的制定主体、生效时间和效力位阶,本应一一注明。但鉴于从名称能够区分法律与地方性法规、规章,能够识别制定主体,为了减少注释,本文对法律和地方性法规仅在名称后以括号注明制定或最新修订年份,对地方政府规章则注明年份+规章。

   [20]参见《天津国家自主创新示范区条例》(2021年)第7条;《天津港保税区条例》(2019年)第5条。

   [21]参见《全国人民代表大会财政经济委员会关于第十一届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》,2008年10月28日全国人大常委会通过。

   [22]Ahmad Alsharqawi and Anan Shawqi Younes, “Regulating the UK Financial System Post Crisis under the Financial Services and Markets Act 2000 as Amended,” Journal of Legal, Ethical and Regulatory Issues, Vol.23, No.5, 2020, p.3;孙昕玥:“新加坡法定机构的发展:历程、特征与作用”,《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》2018年第10期,第21页;孙文彬:“香港法定机构的运作、监管及启示”,《港澳研究》2016年第1期,第85页。

   [23]参见(法)让·里韦罗等:《法国行政法》,鲁仁译,商务印书馆2008年版,第62、64页;王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1989年版,第121页;(德)哈特姆特·毛雷尔:《行政法学总论》,高家伟译,刘兆兴校,法律出版社2000年版,第572-574页。

   [24]Code général des collectivités territoriales, art. L.2512-11, L.n°2017-257du28févr.2017, art.38-IIet III.

   [25]参见(德)格奥格·耶利内克:《主观公法权利体系》,曾韬、赵天书译,中国政法大学出版社2012年版,第235页。

   [26]同上注,第235-236页。

   [27]参见孙文彬,见前注[22],第85页;陈志敏:“新加坡的法定机构在经济发展中的作用”,《社会科学》1993年第5期,第7页。

   [28]参见《中国(广西)自由贸易试验区条例》(2020年)第13条第3款,《广州市南沙新区明珠湾开发建设管理局设立和运行规定》(2017年规章)第15条等。

   [29]参见《最高人民法院关于人民法院为海南自由贸易港建设提供司法服务和保障的意见》,法发〔2021〕1号,2021年1月8日发布。

   [30]参见张鲁彬:“海南自贸港法定机构改革推进路径研究——基于比较视角”,《南海学刊》2021年第4期,第24-27页。

   [31]参见里韦罗等,见前注[23],第65页。

   [32]参见奥里乌,见前注[4],第430-432页。

   [33]参见法国地方法典L5222-1条,第2005-157号,2005年2月23日。

[34]参见严益州:“论我国区域合作组织机制的革新——以德国目的团体公法人为借鉴”,《中国行政管理》2018年第11期,第134页。(点击此处阅读下一页)

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