叶必丰:论我国的法定机构

选择字号:   本文共阅读 195 次 更新时间:2022-06-29 22:05:34

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叶必丰  

   (二)法定机构的职权取得方式

   法定机构并非一经成立自然取得行政职权,而是源于授权和委托。如《海南自由贸易港海口江东新区条例》(2020年)第5条第1款规定,法定机构“依照授权或者委托行使相应的行政审批权和行政处罚权”。

   1.授权

   法定机构的行政职权源于授权。授权的依据原则上系地方性法规(含法规性决定)。即使法定机构系依据地方政府规章设立,一般也会规定须经地方性法规的授权取得行政权。如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》(2019年规章)第2条规定:“乐城管理局是依照法规规章设立的乐城先行区法定机构,经地方性法规授权,履行相应行政管理和公共服务职责。”有的虽然没有“授权”两字,但却规定了授权的实质性内容。如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》(2020年)之三规定:“法定机构具有负责试点区域内开发建设、运营管理、产业发展、综合协调等经济社会管理职责和管理权限。”非法规性授权仅见于上海市陆家嘴金融城发展局和外滩外资金融发展促进会。

   2.委托

   法定机构是不以营利为目的从事公共事务管理的组织,可以接受行政机关的委托代为行使行政职权。行政委托按行政职权是否转移为标准,分为事务委托和职权委托。事务委托也就是通常所说的行政委托,以委托的行政机关名义实施行政行为并由其承担法律责任,行政职权并没有从委托的行政机关转移到受委托组织,受委托组织仅取得完成所委托事务的代理权。职权委托则是委托的行政机关将其行政职权通过委托转移到受委托组织,受委托组织以自己的名义实施行政行为并承担法律效果。[48]

   现有地方立法中对法定机构的委托既有事务委托又有职权委托。不过,立法者在规定转移行政职权时,似乎并无职权委托的自觉。如《文昌国际航天城管理局设立和运行管理规定》(2021年规章)第5条规定:“航天城管理局依照法定程序,履行由省人民政府及其职能部门、文昌市人民政府及其职能部门下放或者委托的管理职责。”这里的“下放”是一种行政职权的转移,并且“下放”与委托并用而不使用已经普遍使用的“授权”,客观上在探索一种授权和事务委托以外的道路即职权委托,却并没有明确意识到这将带来法律效果上的变化。

   到底是授权、事务委托还是职权委托,在有关条文含义不明时,就应按法律解释确定。《三亚市人民代表大会常务委员会关于设立三亚市旅游推广局的决定》(2020年)规定:“三亚市旅游推广局根据本决定和市人民政府、市旅游和文化广电体育局的授权行使有关权限。”这里的“授权”仅具有概括性意义,不符合授权的具体要求。并且,根据全国人大常委会法工委关于法律已经赋予特定行政机关的职权不能再“授权”给有关行政机关的答复,[49]三亚市政府也不能把市旅游和文化广电体育局的职权“授权”给法定机构。因此,这里的“授权”应当根据职权是否转移解释为事务委托或职权委托。类似的“授权”还有很多,如《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(2020年)第21条第1款规定:“管理局根据市人民政府授权负责前海合作区土地的管理和开发。”第25条第2款规定:“管理局根据市人民政府授权,负责前海合作区土地供应方案以及农用地转用实施方案审批。”这两条中的“授权”同样应当进行解释和认定。

   职权委托本来应该限定于行政机关之间,即受委托组织应当是行政机关而不是行政机关以外的组织。[50]法定机构是法人,实行企业化运作,但并非按市场登记注册的企业,也非在民政部门登记注册的社团,而同行政机构一样是经机构编制委员会登记的独立序列,是公共组织。《海南省大数据管理局管理暂行办法》(2019年规章)第11条明确规定:“省大数据管理局的登记机关是海南省委机构编制委员会办公室。”第16条规定:“省大数据管理局作为一级财政预算单位管理,财政经费预算实行国库集中支付,并接受有关机构监督。”因此,除了人事、财务和内部组织等情形外,法定机构的管理几乎与行政机关没有太大区别,依法接受行政机关的职权委托是可以成立的。

   3.授权和委托的限制

   在德国,立法机关不能随意授权公法人,授权必须限于公法人“自己的事务”,不得涉及国家、特别是立法机关保留的事务,不得涉及可以放任的私法事务。[51]我国在实践中,倡导“围绕制度创新,按照‘应放尽放、能放则放’原则,将省级和市级相关经济社会管理权限下放自贸试验区,充分赋权、充分放权”。[52]基于当前我国激活地方自主权的需要,向法定机构授予更多行政职权是必要的,但授权或委托仍应遵循法治原则。

   在区域合作中,地方人大和政府可以通过协同立法授权或委托法定机构特定合作事务的行政职权,明确其级别管辖权。如江苏省人大常委会、浙江省人大常委会、上海市人大常委会《关于促进和保障长三角生态绿色一体化发展示范区建设若干问题的决定》(2020年)规定:“示范区执委会根据本决定授权,行使省级项目管理权限。”如果需要合作方行政机关的委托,则宜采用职权委托。这是因为,如果采用事务委托,则法定机构只能以委托的合作方行政机关名义实施行政行为,就会形成相对人与受委托的法定机构、委托的多个合作方行政机关之间,受委托的法定机构与委托的多个合作方行政机关之间,以及多个合作方行政机关相互之间错综复杂的行政法律关系。如果引发行政诉讼则构成共同诉讼,且基于合作方多为县级以上地方政府,第一审应当由中级法院管辖。如果采用职权委托,法定机构在行使职权引发纠纷时,则以法定机构为被告,可以简化纠纷、便于化解。

   五、法定机构的体制机制

   (一)法定机构的领导体制

   在所有的法定机构中,深圳国际仲裁院和深圳公证处具有独立或相对独立的法律地位。但这不是因为它们是法定机构,而是因为《仲裁法》、《公证法》的规定。没有改革为法定机构的其他地方仲裁机构和公证处也具有独立或相对独立的法律地位。除上述两机构外,法定机构都不具有独立性,都有相应的领导体制。从已有立法和实践来看,法定机构的领导体制有政府领导和政府机构领导两类。

   立法上大多规定法定机构归政府领导。如《厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例》(2014年)第6条第1款规定:“设立示范区管理局,在市人民政府领导下开展工作。”深圳前海深港现代服务业合作区管理局也属于这种情形。也有的立法,如《天津国家自主创新示范区条例》(2020年)第6条,虽然没有在文字上建立政府与法定机构间的领导关系,但从政府领导开发区的各项工作,并设立法定机构具体实施的逻辑来看,政府仍然是法定机构的领导机关。

   有的规定法定机构归政府专门设立的工作机构或派出机关领导。如《海南陵水黎安国际教育创新试验区管理局设立和运行管理规定》(2020年规章)第2条明确了管理局的法定机构性质,第4条规定:“省政府主要通过海南陵水黎安国际教育创新试验区建设领导小组对管理局进行领导。”《山东省青岛西海岸新区条例》(2017年)第6条规定西海岸新区管委会是青岛市政府的派出机关,领导辖区内经济功能区的法定机构。

   在区域合作中,法国的市镇合作管理机构隶属于合作方市镇的议会。在我国,合作方政府共同设立工作机构或议事机构领导法定机构。如根据《广东省人民代表大会常务委员会关于横琴粤澳深度合作区有关管理体制的决定》(2021年),合作区设有管委会,管委会领导下设的执行委员会。该管委会虽然是广东省政府的派出机关,[53]但却是粤澳双方政府共同组建的机关。[54]作为法定机构的长三角示范区执行委员会的领导机关是长三角示范区理事会,但该理事会并非业界共治机构,而是江浙沪两省一市党政领导组成的组织。[55]

   (二)法定机构的组织结构

   1.三分制组织结构

   新加坡和香港特别行政区的法定机构采用决策、执行和监督的三分制治理机制。深圳国际仲裁院几乎完全按这一模式建立。[56]但它是一个准司法机构,对于我国的绝大多数法定机构属于管理型机构而言不具有代表性。按照决策、执行和监督三分制建立的法定机构以青岛蓝色硅谷核心区为代表。根据《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》(2015年规章)第7、8、13条的规定,核心区理事会系最高决策机构,负责研究确定核心区的发展战略规划,行使重大事项决策权。核心区管理局作为法定机构,负责执行,对理事会负责。核心区监事会负责对核心区管理局进行监督,对核心区理事会负责。类似的法定机构还有三亚市旅游推广局和三亚市投资促进局。[57]有的内地法定机构虽然也实行三分制,但决策机构仅仅具有咨询性质。[58]

   2.两分制组织结构

   有的法定机构只有决策和执行机构,没有监督机构。如《文昌国际航天城管理局设立和运行管理规定》(2021年规章)第3条规定:“航天城管理局由省人民政府直接领导,实行理事会领导下的局长负责制,局长主持全面工作。理事会负责统筹协调、监督和决策重大事项。”这种情况下,对法定机构的监督由决策机构或者外部的政府机关负责。成都市的多数法定机构未设决策机构,而仅仅设立业界咨询机构。有的法定机构只设执行机构和监督机构而未设专门的决策机构。《厦门经济特区两岸新兴产业和现代服务业合作示范区条例》(2014年)第6条规定法定机构为执行机构,第13条规定了监督机构。这种情况下,重大事项的决策权由领导机关负责。

   3.一元制组织结构

   我国的很多法定机构只是一种执行机构,决策和监督都由领导机关负责,与原来作为派出机关的管委会无异。虽然有的法定机构设有业界组织,但只是咨询性的。如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》(2020年规章)第8条规定:“乐城管理局根据工作需要,可设置业界协商共治平台和咨询机构,为乐城先行区发展提供意见和建议。”

   在区域合作中,法、德两国的区域合作公法人设议事机构和执行机构,大多未专设监督机构而由有关外部机构负责监督。[59]根据法国2005年2月23日第2005-157号法律,市镇合作公法人应设立负责决策的管理委员会,该委员会由合作市镇选派的政府成员组成,确定一名主席、数名副主席。我国的区域合作法定机构也基本如此。如长三角示范区设有沪苏浙两省一市领导人组成的理事会作为决策机构,又设长三角示范区执行委员会作为执行机构。横琴粤澳深度合作区设粤澳双方代表组成的管委会作为决策机构,设执行委员会作为执行机构。深港前海合作区略有不同,未设决策机构,决策事宜由深圳市政府负责,仅设前海合作区管理局(执行机构)和前海合作区廉政监督机构。

   (三)法定机构的运行机制

   行政机关实行科层制,不仅在人事、财务和纪律方面有严格控制,而且缺乏灵活性,不能适应快速变化的市场发展需要。香港特别行政区和新加坡为填补市场失灵与政府固化之空缺,建立了负责特定项目或专业性事务的法定机构。[60]我国探索法定机构就是要借鉴它的市场化或企业化运营的机制,具体表现在三个方面:

   1.人事财务的企业化管理

这包括聘用制、职级制、薪酬制,以及激励机制和经费筹措机制等。如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》(2020年)对法定机构运行机制的要求是实行扁平化管理,建立高效率、专业化的组织体系,建立灵活高效用人机制,实施市场化薪酬制度,探索多元经费投入机制。《天津国家自主创新示范区条例》(2021年)第8条规定:“实行企业化管理,对管委会负责人和高级管理人员实行竞争选拔制和任期目标制,(点击此处阅读下一页)

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