叶必丰:论我国的法定机构

选择字号:   本文共阅读 195 次 更新时间:2022-06-29 22:05:34

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叶必丰  
但却具有大陆法系国家公法人的上述特征。它虽然具有香港特别行政区和新加坡法定机构“一机构一立法”的形式,但除了深圳国际仲裁院和深圳公证处以外,几乎都没有独立性或自主性。关键是,香港特别行政区和新加坡的法定机构不具有基于行政职权的特权和豁免权,[27]而我国内地的法定机构却相反,行使职权的行为属于行政行为,具有先定力、公定力、确定力、拘束力和执行力。在立法上,要求对法定机构的职权像行政机关的职权一样实行清单管理;[28]在司法上,法定机构的行政侵权与行政机关的行政侵权一样需承担行政赔偿责任。[29]因此,我国的法定机构是公法人,没有照搬香港特别行政区和新加坡的模式[30]而呈现出法、德两国公法人的特征,是行政、事业和企业三类编制以外的一种新类型。

   英国、新加坡和香港特别行政区所强调的法定机构的专业性,不仅指法定机构设立目的的专业性,而且指法定机构的专业能力。法、德两国也强调公法人的专业性即特殊性原则,仅仅指公法人的成立宗旨是为了处理特殊事务。所谓特殊事务,可以是某一方面的专门事务,也可以是地方的特有事务。尽管在实践中,很难界定何谓特有事务,但相比于国家而言却有其核心内容。[31]也就是说,公法人都是专门目的的公共组织而非一般目的的公共组织。我国的法定机构也是专门目的的公共组织,负责特定区域或项目的开发、创新,而非设立具有一般目的的地域性政府机关,不强调处理能力上的专业性。

   法、德两国的公法人原来主要存在于以人为中心的行业领域即社团法人。但法国早在1884年就通过了法律,允许市镇在合作中设立公法人即市镇联合会,成为地域性的公法人。市镇联合会是法国相邻或不相邻市镇共同设立的区域合作管理机构,负责特定合作事务的处理。[32]第二次世界大战后,地域性公法人得以更快发展。法国最新立法即2005年2月23日法律规定,当多个市镇共有财产或者权利时,为了实现对财产和权利以及与之相关的公共服务的管理,可以设立一个公法人;公法人的设立由所在省的国家代表通过政令决定。[33]德国也以专门目的的公法人作为区域合作管理机构。“目的团体公法人既不会导致地方行政组织结构发生重大变化,又能够充分保障区域合作治理能力。”[34]我国把属于公法人的法定机构运用于区域合作,成功地解决了行政区划壁垒。行政机关的设立依法应当以行政区划为基础。在合作各方行政区划不变的前提下,要共同设立一个行政机关就缺乏管辖区域或者异地管辖缺乏法律依据。法定机构不是行政机关,不受行政区划限制;它是法人,可以像其他法人一样 将机关设在合作方的任一区域,并在约定的合作区域范围内行使管辖权。

   三、法定机构的法律依据

   “对于公法法人而言,诸如权利能力产生、内部管理体制、外部关系乃至业务范围等并不适用民法。”[35]它需要由行政法加以规定。

   (一)法定机构的设定依据现状

   当前,我国对法定机构还没有作统一立法,法定机构的依据都是地方性法规、法规性决定、地方政府规章和地方规范性文件。

   1.地方性法规和地方政府规章的规定

   从实践观察,地方性法规和地方政府规章对法定机构的规定有园区性立法和组织性立法两类。

   对法定机构的园区性立法,是指该地方性法规或地方政府规章对园区事务作了全面规定,其中作为创新体制机制规定了法定机构。如《中国(湖南)自由贸易试验区条例》(2022年)在第八章“服务与保障”设有第54条“探索设立法定机构”。《天津国家自主创新示范区条例》(2021年)在第二章“管理体制”中规定了三条,即第6条规定管委会的设置,第7条规定管委会的法定机构性质和职权,第8条规定管委会的工作原则。《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》(2015年规章)在第二章“管理体制”对法定机构作了较为具体的规定,即第6条园区的治理结构,第7条法定机构的领导组织,第8条法定机构的名称、性质,第9条法定机构的职权,第10条法定机构的组织,第11条法定机构的工作原则,第12条法定机构的用人制度,第13条法定机构的监督。

   对法定机构的组织性立法,是指专门就法定机构所作的具有组织法属性的立法。当前,表现为地方性法规的法定机构组织性立法仅一件,即《深圳国际仲裁院条例》(2020年)。它设总则、理事会、执行机构、规则与名册、财务和人力资源管理、监督机制及附则七章共37条,对作为法定机构的国际仲裁院作了详细规定。法定机构的组织性立法多表现为地方政府规章,基本上属于在已有地方性法规对法定机构作原则性规定基础上的执行性立法,如《海南博鳌乐城国际医疗旅游先行区管理局设立和运行规定》(2019年规章)和《文昌国际航天城管理局设立和运行管理规定》(2021年规章)等。

   2.法规性决定的规定

   基于不抵触、不重复、有特色、小切口和可操作的地方立法工作原则,除地方性法规外,地方立法的形式还表现为法规性决定。法规性决定区别于重大事项决定,是按《立法法》等所规定的立法程序所作的,向后发生普遍性法律效力、可以反复适用的决定。法规性决定关于法定机构的规定往往比较简单,只有寥寥数条。按照新加坡和香港特别行政区的惯例,法定机构立法是针对特定法定机构的名称、法律性质、组织和职权等的专门立法,法规性决定也是如此。如《三亚市人民代表大会常务委员会关于设立三亚市投资促进局的决定》(2020年)分九条规定了法定机构三亚市投资促进局的相关事宜。

   实践中也存在针对一定区域内不特定法定机构的法规性决定。对不特定法定机构的法规性决定,基本上仅规定法定机构的法律性质、组织原则,而将特定法定机构的名称、组织结构和职权事宜交由本级政府作出具体规定。例如《成都市人民代表大会常务委员会关于开展法定机构改革试点工作的决定》(2020年)就是一个针对不特定法定机构的法规性决定。在此基础上,成都市人民政府先后制定了八个有关法定机构的规章。[36]这样,较为原则的法规性决定和具体细化的地方政府规章共同构成了法定机构的法律基础。

   3.规范性文件的规定

   法定机构在长三角区域三省一市并没有获得太多发展。2022年3月9日在北大法宝法规数据库以“法定机构”作全文检索,仅发现上海市陆家嘴金融城发展局和外滩外资金融发展 促进会,以及安徽省江淮大数据中心共三个法定机构。浙江省对法定机构还在酝酿之中。[37]上海市的两个法定机构并不是以立法式,而是以规范性文件的形式创设的。创设陆家嘴金融城发展局的《浦东新区人民代表大会常务委员会关于促进和保障陆家嘴金融城体制改革的决定》(2016年)共十二条,从形式和内容上看与法规性决定无异,但因决定主体并非立法主体而只能属于规范性文件。创设外滩外资金融发展促进会的《外滩金融集聚带关于服务上海扩大金融业对外开放支持外资金融发展的若干意见》[38]则系黄浦区政府的行政规范性文件。上述规范性文件并无有关法定机构的地方性法规依据。湖南省也曾以行政规范性文件规定法定机构,但随后得到地方性法规的确认。[39]

   (二)法定机构需要法律的规定

   上述梳理表明,我国内地法定机构的设定依据都是地方性法规、法规性决定、地方政府规章和规范性文件。同时,地方对法定机构的探索都获得了国家层面的支持。如《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》在2011年制定时的政策依据,是国务院关于深圳要“积极探索促进现代服务业发展的体制机制”的指示,[40]国家发改委关于深圳要“按照精简高效、机制灵活的原则成立管理机构,探索完善法定机构运作模式”的要求。[41]同样,成都市人大常委会的决定和成都市政府的规章在规定法定机构前,已获国务院关于“深化政府机构改革,探索设立法定机构”的批复意见。[42]

   虽然国家对法定机构持肯定态度,但在立法上除《民法典》认可法定机构为法人外却缺乏统一规定。这主要是因为法定机构刚刚开始探索,实践经验还不够丰富,统一立法的条件尚不成熟。正像中央编委回复有关中国证监会的法定机构改革议案时所言,这需要结合深化行政管理体制改革,进一步研究论证。[43]但未来国家对法定机构应该有统一的规定。这是因为作为非国家机关的法定机构行使着特定的行政职权,关系到国家垄断公权力原则和职权法定原则的贯彻。[44]当然,国家对法定机构的统一规定应该是原则性、授权性规定,而不是取代专门立法对特定法定机构的规定。有了国家对法定机构的原则性、授权性统一规定,中央或地方关于法定机构的专门立法才具有合法性基础。就区域合作法定机构而言,现在已经有统一的法律依据,即《地方组织法》第10条的协同立法和第80条的区域协同工作机制。合作各方可以据此开展协同立法,共同设立法定机构。将来《地方组织法》可以借鉴法国2005年2月23日第2005-157号法律,规定区域合作法定机构的设立条件和主体以及人员组成和运行的基本规则。

   四、法定机构的职权职责

   (一)行政职权和公共服务职责

   除了像深圳国际仲裁院和深圳公证处这样的法定机构外,法定机构几乎都具有行政职权。如前所述,法、德两国公法人的职权范围遵循特殊性规则,即承担法律所赋予的特有或专门地方事务的管理职责。我国的法定机构也都承担着相应区域内各具特色的创新驱动任务,但事权范围并不完全相同。有的法定机构与辖区内地域性行政机关共存,并不具有地域性行政机关的事权。如《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》(2015年规章)第14条规定:“核心区内的公安消防、环境保护、社会保障、市容和环境卫生等社会管理职能由即墨市政府以及市相关部门负责。”有的法定机构辖区内没有相应的地域性行政机关,既要承担特定的创新驱动任务又要承担地域性行政机关的事务。如《天津国家自主创新示范区条例》(2021年)第7条规定,管委会作为在天津滨海高新技术产业开发区履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构,“根据市人民政府及其职能部门的授权或者委托,依法管理财政、市场监督管理、人力资源和社会保障、有关地域内土地和规划建设等事务”。但不论怎样,法定机构的行政职权都受相应地方性法规或地方政府规章所规定专门事务范围的限制。

   地方性法规或地方政府规章在规定法定机构行政职权的同时,几乎又都规定了它的公共服务职责。如《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(2020年)第7条第2款规定,前海合作区管理局依照本条例履行前海合作区的行政管理职权和公共服务职责。但地方性法规和地方政府规章在列举规定法定机构的行政职权和公共服务职责时,并没有区分哪些是行政管理职权或哪些是公共服务职责。国家《“十四五”公共服务规划》把公共服务分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类。“其中,基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务,由政府承担保障供给数量和质量的主要责任,引导市场主体和公益性社会机构补充供给。”[45]政府对基本公共服务承担着兜底保障的职责,并制定了《国家基本公共服务标准(2021年版)》作为地方政府提供基本公共服务的底线标准。[46]这表明公共服务职责实际上也是一种行政职权。

法定机构既然行使行政职权,就存在管辖权范围。它的地域管辖权就是地方性法规和地方政府规章所规定的园区范围,无须赘述。需要讨论的是法定机构的级别管辖权。法国的授权还要确定公法人的级别管辖权与设立它的市镇级别管辖权相同。[47]我国地方性法规和地方政府规章在规定法定机构的行政职权时,也规定了它的级别管辖权。如《天津东疆保税港区管理规定》(2019年)第11条规定:“市人民政府及其职能部门可以将市级管理权限授权或者委托保税港区管委会行使。(点击此处阅读下一页)

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