李萌婕 许俊伟:国家治理现代化视阈下粤港澳大湾区发展探赜

——基于从目标取向到治理实践的整体思考
选择字号:   本文共阅读 108 次 更新时间:2022-06-23 22:33:28

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李萌婕   许俊伟  
故而造成了很多全国性法律难以统一适用于粤港澳大湾区。不仅如此,粤港澳大湾区还享有比我国其他地方更大的立法空间。但即便是这样,中央权力在粤港澳大湾区建设中的作用依旧不可替代、不能缺位,其是湾区发展依据提供和湾区内部壁垒化解的坚强保证。总的来说,在《纲要》出台之前,粤港澳大湾区建设的主要依据则多为地方府际协议,在效力上并不明确,[8]所涉众多问题也大都倚赖中央权力解决。[9]况且地方府际协议的内容亦相对受限,权责不明,这就让《纲要》的出台势在必行。由此可知,中央权力的保障与推动是粤港澳大湾区实现可持续发展的前提条件。

   因此,为了使中央与地方的权力关系得到切实优化,更好助力粤港澳大湾区发展,有必要分以下四种情况对此展开逐一探讨。具体而言:首先,针对地方无意愿、无权力推进的事项,当然宜由中央权力直接推进,一方面全国人大及其常委会应在秉持“一国两制”精神的基础上制定相关法律并按照需要把它列入基本法附件三,一方面国务院应在充分尊重特区政府意见的基础上依靠行政规划权的行使展开全面布局;[10]其次,针对地方有意愿、无权力推进的事项,明显宜由中央权力直接推进与中央授权地方推进并举,相应按照实际发展需要赋予地方更大自主权;再次,针对地方无意愿、有权力推进的事项,诚然宜由中央权力督促、引导地方推进,国务院在此时可以通过采取行政命令权和行政指导权行使的方式来贯彻中央意志;最后,针对地方有意愿、有权力推进的事项,则由中央权力仅提供保障即可,在做好合宪性与合法性审查工作的同时,确保财政权和人事权能够得到有效落实。

   有鉴于此,在粤港澳大湾区的发展中,“仅靠中央一个积极性是不够的”,[11]中央与地方间的良性互动才是粤港澳大湾区实现发展的重要驱动力量。[12]质言之,粤港澳大湾区的可持续发展有赖于央地权力在合理划分后各司其职、相机抉择,简单“死抠”法条依据必将会导致粤港澳大湾区在建设中白白错失发展良机。

   (二)内部治理:牢固树立协同理念

   历史与实践证明,城市群的协同发展始终离不开区域治理机制的有效构建。可是,究竟是“依托区域重建政府功能”,[13]还是地方政府在原有治理体系之上逐步完善,却尚未达成共识。但无论如何,从单独治理向区域治理的观念嬗变已然是地方政府治理所欲完成的思路转型。在粤港澳大湾区的区域治理中,因为覆盖香港与澳门,该区域的治理结构显然颇为复杂,那如何协调粤、港、澳三地地方政府关系无疑就将会对粤港澳大湾区的治理成效构成显著影响。而经过观察后不难发现,利益共生和成本共担则明显是三地政府关系得以协调的关键所在。申言之,在经济国家的语境之下,经济全球化的加快放大了区域城市群作为一个主体参与全球经济竞争的必要性,因而经济结构统合就成为了区域治理首先需要面对的问题。就粤港澳大湾区而言,多中心城市之间的过度竞争毫无疑问就是亟待解决的首要问题。并且,这个问题也一直给粤港澳大湾区协同治理的实践增添障碍。究其根本,产生这个问题的根源固然应当归结于地方政府被异化为公司,让本该帮助当地居民抗击风险与应对挑战的他们自发形成了经济联合体,[14]这在本质上对区域经济的结构统合来说自然并无益处。

   地方政府的权力指向理应是促进其空间内社会主体的发展能力提升,而非仅局限于对区域内地方经济发展指标的固守。“这种协作的利益共生关系,突出特点是经济产业布局上,彼此之间差异化发展,整体上优势互补。换言之,集中优势力量发展特定产业或职能,任何城市或‘子城市群’都不必单独追求产业体系的‘全面发展’”。[15]殷鉴于此,深化区域内利益共生关系应当克服经济绩效依赖,从源头上革新地方政府权力绩效评价制度。但与此同时,粤港澳大湾区内部的差异化发展也易造成治理收益与成本发生失衡,这就使得有必要建立财政供给协调机制来平衡各地政府治理成本。正因如此,粤港澳大湾区一方面应结合不同城市在该区域中的功能定位合理安排就治理事务的成本支出来实施财政供给共担,特别安排香港和澳门以投资参与、项目合作等形式间接分担区域协作的财政供给,以此均衡各行政单位之间的收益分配;另一方面应建立起相应的动态协调机制,结合不同城市在区域中的发展变化动态调整共担责任的分配,并依照事权范围来确定支出责任、配置财政供给,从而引导地方政府牢固树立起利益共生和成本共担的区域发展共同体理念。

   总而言之,粤港澳大湾区的内部治理优化必然需要通过湾区内部的经济结构统合来实现,对各地政府仅为经济绩效各自为政的瓶颈破除势必有助于践行区域发展共同体理念,利益共生与成本共担的治理目标也唯此方能得到更好达成。

   四、余论

   在国家治理现代化视阈下,粤港澳大湾区的发展无疑对提升国家治理体系和治理能力而言,具有举足轻重的地位。深究粤港澳大湾区建设的实践取向,其在中央整体战略布局中的重要价值自然显而易见。然而,即便中央出台了事关粤港澳大湾区发展规划的《纲要》,可事无巨细地过问粤港澳大湾区具体发展事宜显然既不现实也不合理,这就需要地方政府在粤港澳大湾区建设过程中发挥出应有作用。不过,令人遗憾的是,目前粤港澳大湾区中的地方政府治理也是亟待优化,各地政府并未形成治理合力共促发展。当然,该区域内的经济结构统合并形成区域发展共同体理念虽说能从根本上优化粤港澳大湾区的内部治理,促进粤港澳大湾区实现整体向好发展,但向好发展程度则就诚然有赖于地方政府治理能力的提升程度。是故,根据粤港澳大湾区发展目标提升地方政府治理能力同样必不可少,而这也正是国家治理能力现代化的客观要求。亦籍于此,有必要通过健全问责制来倒逼地方政府提升治理能力。毋庸讳言的是,我国近年来实行的问责制却难言是真正的问责制,更多被强调为对违法责任的追究,而“真正的问责制是由角色担当、说明回应以及违法责任组成的‘三段式’”。[16]这意味着未来我国应当以三段式为方向对问责机制加以健全,以此最大限度满足粤港澳大湾区的治理需求,从而使粤港澳大湾区能够尽最大可能助力我国经济实力和综合国力的增强。

  

   李萌婕,助理研究员,研究方向:经济法总论;许俊伟,安徽财经大学法学院讲师,法学博士,研究方向:农村经济法、涉外经济法、竞争法。

  

   【注释】

   [1] 宋周莺、祝巧玲、徐婧雅:《粤港澳大湾区的贸易竞合关系及其优化路径》,《地理研究》2020年第9期,第2065页。

   [2] 陈晓运、郭小敏:《粤港澳大湾区建设的政治逻辑》,《学术论坛》2020年第1期,第93页。

   [3] 参见王绍光:《学习机制与适应能力:中国农村合作医疗体制变迁的启示》,《中国社会科学》2008年第6期,第133页。

   [4] 文宏、林彬:《“多任务竞逐”:中国地方政府间竞争激励的整体性解释——以粤港澳区域治理为例》,《江苏社会科学》2020年第1期,第85页。

   [5] 参见石佑启、陈可翔:《粤港澳大湾区治理创新的法治进路》,《中国社会科学》2019年第11期,第84页。

   [6] 参见肖蔚云:《论香港基本法》,北京大学出版社2003年版,第47页。

   [7] 参见任进:《比较地方政府与制度》,北京大学出版社2008年版,第282页。?

   [8] 参见石佑启、陈咏梅:《珠三角一体化中府际合作的法律问题研究》,广东省出版社2013年版,第68-69页。

   [9] 参见何渊:《区域性行政协议研究》,法律出版社2009年版,第169页。

   [10] 参见谢宇:《中央推进粤港澳大湾区建设的法治路径——“中央权力行使指南”的提出》,《法学杂志》2020年第4期,第127页。

   [11] 史际春:《地方法治与地方宏观调控》,《广东社会科学》2016年第5期,第222页。

   [12] 参见史际春:《论地方政府在经济和社会发展中的权与责》,《广东社会科学》2011年第4期,第227页。

   [13] Janice C. Griffith: “Regional Governance Reconsidered”, Journal of Law & Politics, vol.21, no.4, 2005, p.505.

   [14] See Richard Schragger: City Power, Oxford University Press, 2016, p.5.

   [15] 张颖:《粤港澳大湾区城市群区域治理机制的架构思考:从政府治理权出发》,《上海对外经贸大学学报》2020年第2期,第108页。

   [16] 许俊伟:《新时代我国互联网金融治理——基于政府规制的反思与优化》,《理论月刊》2020年第4期,第92页。

  

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文章来源:北大法律信息网

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