陈积敏 孙新平:“重建更好世界”计划的演进及限度

选择字号:   本文共阅读 255 次 更新时间:2022-06-20 22:11:11

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陈积敏   孙新平  
拜登政府需要对此做出积极应对。

   三、“重建更好世界”计划的实施能力及制约因素

   从上文分析可见,美国等发起方推动“重建更好世界”计划落实的战略意志明确而坚定。从战略能力看,“重建更好世界”计划具有一定优势,如美国等西方国家在海外投资与融资领域具有丰富的经验,能够比较有效地动员私营资本参与海外基建投资。在基础设施技术与应用方面,七国集团成员国也处于领先地位。另外,七国集团在加强全球基础设施建设领域的合作已有一定基础。在“重建更好世界”计划出台之前,七国集团就已经在发展中国家开展了多项基建计划,在2019年和2020年共计提供了超过2650亿美元的官方发展援助。同时,七国集团成员还通过多边开发银行及开发金融机构为发展中国家的基础设施建设提供了大量额外资金。因而,从战略意志、战略能力以及前期基础等要素来看,落实该计划已经具备了基本条件。据报道,2021年11月8日,一位美国高级官员表示,“重建更好世界”计划将在2022年初启动第一批5~10个基建项目建设。

   不过,“重建更好世界”计划的实施范围、程度、可持续性及其实施效果仍受到多种因素的制约。一是一些西方国家的财政困境导致基础设施建设资金投入具有不稳定性。从融资渠道上看,“重建更好世界”计划是以私人融资为主、公共融资为辅,贷款和补贴相结合的方式,同时致力于扩充“可使用的开发性融资工具”。然而,基建资金需求量大、建设周期长、不可控风险多,对私人资本的吸引力不大。根据世界银行发布的数据,2015—2019年,七国集团私营部门投资者在发展中国家的基建投资仅为220亿美元。美国考虑利用世界银行、亚洲开发银行、国际货币基金组织、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行等多边开发银行和国际金融机构的影响力,甚至呼吁相关国家通过自愿提供特别提款权、鼓励支持在国际货币基金组织内建立新的“韧性和可持续性信托基金”(Resilience and Sustainability Trust)等方式来筹措资金,但其成效与持久性尚难预料,这增加了该项目资金供给的不确定性。私营资本与国际多边融资机构的资本如果得不到有效保障,那么基建计划所需的投资就必须得到七国集团成员国公共财政的坚定支持。美国有学者提出,相关国家应准备公共基金作为该计划的保证金,以保证推进基建计划顺利展开。但七国集团成员国近年来的债务水平持续飙升,财政状况出现不同程度的紧张局面。2020年七国集团成员国政府债务占GDP比重的均值高达160%,其中美国的债务率达162%。因此,“重建更好世界”计划面临的首要难题就是基建投资资金的筹措与保障问题。

   二是各方利益与政策协调难题以及美国国内的不确定性所带来的制约。“重建更好世界”计划是一个集体项目,各方的利益协调与政策协调问题如果得不到很好的解决,将严重制约该计划的实施。目前,美国、欧盟、日本等发起了多个全球基建计划,如“四方安全对话”基建伙伴关系计划、欧盟“全球门户”(Global Gateway)基建计划、日本“扩大优质基础设施合作伙伴关系”计划、英国“清洁绿色倡议”(Clean Green Initiative)等。这些基建计划在成员构成、融资方式、投资对象等方面有同质竞争的特点,各成员间的利益诉求不尽相同,甚至还存在矛盾与冲突,如美国与欧盟之间在贸易政策和关税上的分歧,美国与法国因美英澳“三边安全伙伴关系”(AUKUS)而引发的紧张关系等。这些问题给“重建更好世界”计划的推进带来显著的协调成本。有美国学者指出,“随着美国和欧盟全面动员起来对抗中国的海外投资,问题就变成了西方是否可以在有不同主题和优先事项的、相互竞争的基础设施项目中实现合作,或者在面对中国时是否会出现一个不协调的搭档(tag team)”。还有学者指出,“目前还不清楚‘全球门户’计划在多大程度上能与应对‘一带一路’倡议的‘重建更好世界’计划相协调”。这种协调难题不仅存在于美欧之间,也存在于其他的“志同道合者”之间,如“四方安全对话”成员国间的协调。“同样不清楚的是,‘重建更好世界’计划将在多大程度上与其他旨在对抗中国的举措相协调,包括美国、印度、日本和澳大利亚的外交和安全联盟”。针对这一情况,英国东亚问题专家汤姆·福迪(Tom Fowdy)在“今日俄罗斯”网站撰文指出,“‘重建更好世界’计划在任何层面上都不可能与单一国家利用其政治制度协调所有资源以实现特定目标的做法相匹敌”。美国等相关方也意识到该计划的协调问题,试图通过组建协调小组等方式来加以应对。2021年9月24日,“四方安全对话”领导人会议发表联合声明称将建立定期会晤的“基础设施协调小组”(QUAD Infrastructure Coordination Group)来评估“印太”地区基础设施的投资需求,协调各国方法以提供透明与高标准的基础设施投资。12月3日,七国集团发表共同声明表示,将建立一个特别工作组以“监督合作、引导国际协调、确定合作机会”。

   此外,美国国内的不确定性也是“重建更好世界”计划推进的一个重要制约因素。从近期和中期看,鉴于新冠疫情防控不力与国内通胀问题,拜登政府施政满意度再创新低。这将进一步削弱其执政基础,从而令跨部门协调面临更为严峻的挑战,尤其是在中期选举即将到来之际。从较长期来看,2024年大选前景不明,一旦出现政府更迭,拜登政府制定的政策很可能被推翻。

   三是对投资对象国附加政治条件所带来的限制。“重建更好世界”计划首先强调要秉持“价值观驱动”的合作,同时将“善治”和“高标准”作为基本准则,试图藉此彰显项目利益的公平性、质量的优越性和合作的可持续性。该计划还将“气候友好”(climate-friendly)纳入原则,表示将严格遵守《巴黎协定》。然而,全球基建投资的最大需求来自发展中国家,尤其是非洲和拉美国家。这些国家发展基础薄弱,希望实现发展的愿望强烈,但被西方国家殖民的历史令它们维护国家主权独立的意识极其强烈。美国等西方国家在基建投资领域强调“价值观”一致,突出环境保护、劳工权利、金融可持续性等方面的高标准。这对于相关国家而言,既是现阶段难以企及的目标,又是对其国家主权与内政事务的干涉,很容易引发其警惕甚至抵制。一位中东学者表示,“重建更好世界”计划提出了加入条件,包括维护人权、法治和预防腐败,“然而在现实中,中东国家却饱受这些问题的困扰。鉴于它们的困境和优先事项考虑,当地政府似乎不太可能受制于这一计划所要求的条件”,“大多数中东国家的政府更愿意接受不受政治压力或条件限制的经济与基础设施项目”。有美国学者也认为,发展中国家领导人“会对‘重建更好世界’计划可能带来的利益权衡(trade-off),如更多的公众监督、更高的前期成本和更长的项目交付时间持谨慎态度”。

   四是美国等西方力量主导及竞争战略的工具性特征所带来的限制。与“一带一路”倡议所秉持的共商、共建、共享原则不同,“重建更好世界”计划是美国等西方国家主导的基础设施建设计划,参与的国家缺少话语权,在地位上是不平等的。该计划的战略意图主要是服务于美国等发起方的经济利益以及对华竞争的战略需求,这就偏离了发展中国家完善基建设施、助力经济和社会发展的主要关切。有英国学者认为,诸如“重建更好世界”计划、“全球门户”计划等西方议程包含了多边的、旨在对抗中国的一系列项目,“如果不是这个原因,它们不会真正关心发展中国家”。因此,“重建更好世界”计划会迫使这些国家面临“选边站”的困境,从而影响投资对象国的政策选择以及对该计划的配合度。实际上,发展中国家不愿意充当美国的战略棋子,也不认同零和博弈思维和“赢者通吃”的政策观念。有泰国学者指出,美国的计划是为了对抗中国“一带一路”倡议的影响,是一种“品牌重塑”行动,表明美国将继续干预海外事务。为了维持其霸权地位,美国竭尽全力地削弱任何潜在的“威胁力量”,即便这样会带来地区的不稳定与发展停滞也在所不惜。2021年10月19日,厄瓜多尔外长蒙塔尔沃(Mauricio Montalvo)在与美国国务卿布林肯举行的联合记者会上表示,厄瓜多尔不希望在中美之间做二选一的选择。他指出,厄瓜多尔将美国作为首要贸易伙伴,但与其他国家包括中国的商业关系也很重要。

   四、结语

   美国主导的“重建更好世界”计划提出了理想化的标准与预期前景,也有明确的战略意图,但没有给出清晰的路线图,也没有较为细化的实施方案,“‘重建更好世界’计划尚未能从愿景转化为具体的方案”。因此,该计划的推进程度、可持续性及实际效果仍未可知。美国外交学会研究员戴维·萨克斯(David Sacks)认为,“重建更好世界”计划是非常好的第一步,“在原则上是有益的,但能否实施这项计划并把我们的钱投到我们所设想的地方,还存在很多问题”。在某种意义上,“重建更好世界”计划是对美国战略能力与信誉的一次重大考验。因而有学者认为,推进“重建更好世界”计划应当慎重行事,避免出现过度承诺或交付能力不足的问题。

   “重建更好世界”计划也存在另一种更为有益而且长远的可能前景,即实现与包括“一带一路”倡议等在内的基础设施建设计划的合作。实际上,“重建更好世界”计划与“一带一路”倡议在治理重点方面存在互补性,而在治理目标方面又具有一致性,如“一带一路”倡议侧重基础设施互联互通,建设的重点是道路、港口、电子通信等实体基础设施,而“重建更好世界”计划则聚焦气候变化、健康、卫生安全、性别平等领域,主要侧重“人力基础设施”或“软基础设施”。两者都强调绿色发展,致力于减少环境污染,提高能源利用效率等。发展中国家可以同时选择两者之优长,而非二者择其一。因而,“‘重建更好世界’计划更适合作为‘一带一路’倡议的补充而非替代”。

   实现这一愿景的前提是美国调整其思维方式,摒弃零和思维,谋求共同发展。从根本上说,“重建更好世界”计划的未来取决于美国等发起方对其战略的定位,即以助力发展中国家还是以对抗中国为主旨。目前来看,美国显然是将后者作为核心目标,这就限制了该计划的发展空间。如果美国能将“重建更好世界”计划视为与“一带一路”倡议相互兼容、优势互补的两大规划,不仅可以为中美两国开展国际合作提供新的更为广阔的重要平台,为中美长期和平共处提供有利条件,而且也能够助推发展中国家实现可持续发展,共同应对国际社会所面临的治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字。正如一位学者所言,“‘重建更好世界’计划和‘一带一路’倡议可以在新冠疫情之后共同建立一个更美好的世界。是否以及如何实现这一愿景是美国、中国及其合作伙伴现在面临的关键决定”。当然,要实现这一前景并非易事,但鉴于其意义重大,仍值得国际社会为此而共同努力。

  

   陈积敏,中共中央党校(国家行政学院)国际战略研究院教授;孙新平,中共青岛市城阳区委党校讲师

   来源:《当代美国评论》2022年第1期;当代美国评论

  

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