刘露馨:美国科技战略的变革及前景

选择字号:   本文共阅读 569 次 更新时间:2022-06-17 09:09:48

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刘露馨  
(16)2001年“9·11事件”后,美国一度加强了对监听技术、生物基因技术等方面的研发投入,但这些国防项目大多以开发可应用的反恐和作战技术为目的,而不是对技术创新进行长期的投资。此外,技术国际主义思想已严重损害了美国的生产和创新能力,使得竞争对手获得了大量的相对收益。由于生产环节是技术升级和创新的重要环节,大量美国公司将这一环节进行外包,不仅使得美国严重依赖外国进口,也对美国的科技创新能力造成了严重负面影响。因此,面对中国科技实力的大幅增长及其科技创新体制的作用,美国也开始反思自身的发展模式,认为其国家创新体系到了作出变革的时候。

  

   其五,美国经济与社会存在内在的发展需求。美国需要开发新的技术来制造新的经济增长点,打造5G、人工智能、新能源汽车等科技产业链,再次带动美国国内制造业的发展,刺激国内消费需求。新冠疫情促使更多美国人进行居家办公和网上就医,然而并不是所有的美国家庭都享有互联网服务,科技的基础设施和资源在美国仍面临分配不均的问题。对此,国家必须要增强其主导性作用,加大对科技基础设施的投资并为民众提供更多的科技资源。特别是在拜登政府的“中产阶级外交”原则下,其科技政策不仅是为了应对外部竞争,还要确保中产阶级能借助美国经济与科技实力的优势地位获得足够利益。(17)

  

   其中,对“国家安全”的担忧是推动美国科技战略变革最有力的动因。美国两党即使在众多议题上都高度极化和对立,但有关中美技术竞争的多项法案在国会迅速获得通过。两党在中国问题上已达成了高度共识,均将中国视为战略竞争对手和“国家安全威胁”。

  

   未来几年,《2021美国创新与竞争法案》将成为美国科技战略实施过程中的一份核心法案。这份“一揽子计划”不仅要在未来五年投入近2000亿美元支持新兴技术的发展,还包括支持美国科学教育与人才培养、加强对技术转移的监管、加大对制造业的投入、增加政府采购等众多举措。尽管该法案的主要支持者认为它不是一项“产业政策”,但实际上该法案所体现的国家干预已构成产业政策,打破了传统的市场经济理念。然而,在美国科技战略转变的过程中,拜登政府能否借助科技产业政策有效地提高美国的科技竞争力,以及能否构建起科技联盟,还面临多重挑战。

  

   第一,美国科研经费投入的可持续性。在拜登政府2022财年的政府预算中,有1350亿美元用于研发支出,比2021年的实际投入高出9%,被称作是“美国非国防研发支出的最高增长纪录”。(18)根据OECD的统计数据,在过去25年里,中国国内科研经费投入的年平均增长率为15%,而美国则是3%左右。(19)美国大规模增加科研经费投入主要是受到中美技术竞争的刺激,而这一竞争将是长期的,如果美国科研经费投入的目标是超过对手,这一目标也很难持续。此外,基础研究和新兴技术的开发往往需要长时间的投资。目前《2021美国创新与竞争法案》只对美国未来五年的科研经费作出了规划。五年之后,随着政府和国会更替,这种大规模的投入是否还能继续,将面临很大不确定性。资金的短缺将使近年来新设立的政府机构和科研项目难以为继,造成更多的问题。

  

   第二,科研资源的分配问题。产业政策并不一定能促进产业的发展,单纯的经费增加也不一定能解决所有的技术创新问题。美国在冷战时期和近些年都有过科技资助项目失败的经历,其中科研经费的分配和刺激性机制等问题至关重要。为了应对与中国的技术竞争,联邦政府与国会正紧急加大科研投入规模,然而目前并没有对经费如何分配作出进一步的细致规划。在参议院的“一揽子”法案中,《无尽边疆法案》只规划了国家科学基金会的年度预算,而这些增长的经费将应用于哪些具体的项目,还需要更多具体的法案进行批准。该法案还计划在该基金会内增设一个新的技术理事会,以专门负责促进新兴技术的发展,但该理事会与基金会的总理事会和其他基础研究部门之间存在怎样的关系,法案也没有说清。同样,《芯片与5G网络紧急拨款法案》计划在未来五年投入520亿美元,促进美国半导体芯片和5G产业发展,并没有就资金分配作任何具体的规划。此外,美国的科技资源长期集中在东西海岸,各州之间的资源分配很不平均,这也是联邦政府的科研项目经常面临的一个难题。因此,如何高效地分配政府的科研资源、调动更多社会资源来促进技术创新,是美国加大投入的同时需要面临的一个重要挑战。

  

   第三,平衡技术竞争与其他国内经济与社会问题。在接受民主党总统候选人提名时,拜登提出美国正面临“四个历史性危机”,分别是新冠疫情、经济危机、气候变化和种族歧视,并表示其政府的首要目标就是解决这四个危机。因此,拜登政府的科技战略除了服务于中美技术竞争和国家安全的目标外,还要服务于这四个总体目标,解决这四个更为严峻的危机。目前,拜登在白宫设立了一个“气候创新工作组”,并计划为能源部提供1亿美元的资金以支持低碳能源技术的发展。这些举措体现了拜登对科学的尊重与信任,认为技术创新可以推动经济增长、保护公众健康、帮助解决气候问题。拜登还非常重视促进科学教育资源在美国的平等分配,倡导为女性和少数族裔提供更多的STEM教育机会,并首次在白宫的科技政策办公室内设立科学与社会副主任一职。然而,尽管这些举措很重要,但解决这四个危机需要的远不止是新技术和科技教育。政府的财政资源是有限的,当大规模的财政支出倾向技术研发时,拜登政府还要面临公共卫生支出、社会福利支出等问题。如何平衡中美技术竞争、国家安全问题和四个危机,是拜登政府科技战略需要面临的一个两难选择。一些众议员也表达了对《2021美国创新与竞争法案》的反对意见,认为该法案过度关注与中国的技术竞争,缺少对国内科技教育等社会问题的关注。(20)因此,这一法案能否在众议院顺利通过,还有待观察。

  

   第四,盟友的配合度问题。美国政府试图打造的“俱乐部模式”科技联盟具有排他性,而这一科技联盟能否成功构建,还面临很大的内部分歧。首先,并不是所有的美国盟友都将中国视为国家安全威胁,美国很难以安全为由动员盟友与中国科技脱钩。美国的大多数盟友国家在科技创新与生产环节都已与中国建立起了密切的联系,它们会对中国采取一定的技术防范,但并不愿与中国脱钩。其次,美国与盟友还未就新兴技术的应用和市场交易规则达成一致。2021年6月,在美欧领导人峰会上,双方宣布设立美欧贸易和技术委员会(TTC),这一新机制致力于促进双方在技术创新与应用标准、贸易和投资监管、供应链安全等领域的合作,联合打压中国的技术发展。然而,美欧之间本身还存有很大分歧,在数据隐私、人工智能应用、产业补贴政策等方面,双方还未就具体的管制规则达成一致,如何首先协调好与盟友的科技政策也就成为美国科技外交面临的重要挑战。再次,德国、日本、韩国等科技实力强大的盟友在新能源汽车、半导体芯片等领域都与美国有着竞争关系,很难联合起来进行多边合作。这些国家也在20世纪80年代和90年代经历过美国的技术打压,在新科技发展进程中一直强调实现技术自主性,减少对美国的技术依赖。为了摆脱对半导体海外供应链的依赖,欧盟也在与美国争抢台积电、三星、英特尔等企业,鼓励他们在欧洲设厂,并同时加强对新兴技术的投入,提高自身的技术竞争力。因此,美国与其盟友在核心技术领域的合作意愿在多大程度上能转化为实质成果,仍有待观察。在冷战时期,美国曾联合盟友构建针对苏联等国的多边出口管制体系,但这建立在东西阵营本就缺少经济联系的基础之上。在各国已对中国产生高度经济依赖的现实背景下,美国试图构建的科技联盟难以真正落地。

  

   在中美技术竞争的压力下,美国的科技战略正经历着一场深刻的变革。与过去30年相比,美国开始强调技术的安全属性而非经济属性,从技术国际主义转向了技术民族主义。在一定程度上,这种战略走向是回归美国冷战时期的科技战略,将维护美国的科技领先地位等同于维护美国的国家安全,对科技的发展进行“再安全化”。如今,面对一个经济与安全双重层面上的竞争对手,美国对国家安全的理解也从传统的军事安全拓展到经济安全,并进而包括医疗安全、能源安全、气候安全等众多方面。国家安全被泛化,美国采取的竞争举措也就比冷战时期的范围更广、力度更大。

  

   美国科技战略的调整将产生重要影响。一方面,未来中国可能要面临一个科技实力更强的美国,其科技资源投入的增加将吸引更多的国际科技人才和跨国科技公司,中美科技政策和实力的竞争将变得更加激烈。中国与美国的科技交流与合作也会继续受到限制,中美之间可能进一步滑向技术脱钩。另一方面,美国会继续加大对中国的技术打压和封锁,使中国的技术创新和产业升级将面临更大的压力。虽然中国在多个新兴技术领域的创新能力发展迅猛,但仍然面临“卡脖子”问题。一旦失去半导体芯片这样的关键技术,且没有自主的技术替代,企业就很难保证产品的卓越性能,甚至影响到产品的生产能力。失去核心竞争力,企业就会损失国内和国际市场占有率,进而对中国的产业发展和国内经济秩序造成负面影响。面对美国试图构建的科技联盟,中国科技发展的外部环境也将变得更加严峻。科技产品的出口将面临更大的阻力,进军中高端市场将更加艰难。

  

   目前,中美“关税战”已告一段落,而美国对华“技术战”则是中国未来需要长期应对的。美国正在通过改革国家创新体系、调整国家与市场的关系来应对这一竞争。对此,中国也应及时调整自身的科技创新制度,处理好政府和企业在科技创新制度中的关系,并在科技外交上作出有力的回应。

  

   *感谢中国人民大学国际关系学院李巍教授对本文初稿提出的宝贵意见与建议。

  

   注释:

  

   ①Robert Manning,"The U.S.Finally Has a Sputnik Moment with China," https://foreignpolicy.com/2020/10/29/us-china-sputnik-moment-technology-competition-semiconductors/.(上网时间:2021年8月1日)

  

   ②National Security Strategy of the United States of America,the White House,December 2017,p.21,p.48.

  

   ③孙海泳:“美国对华科技施压战略:发展态势、战略逻辑与影响因素”,《现代国际关系》,2019年第1期,第38~45页;李峥:“美国推动中美科技‘脱钩’的深层动因及长期趋势”,《现代国际关系》,2020年第1期,第33~40页。

  

④"Schumer Files Bipartisan U.S.Innovation and Competition Act of 2021 as Substitute Amendment to Endless Frontier Act," https://www.democrats.senate.gov/newsroom/press-releases/schumer-files-bipartisan-us-innovation-and-competition-act-of-2021-as-substitute-amendment-to-endless-frontier-act.(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《现代国际关系》,2021年第10期

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