叶必丰:行政机关间的事务委托和职权委托

选择字号:   本文共阅读 217 次 更新时间:2022-06-17 08:46:07

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叶必丰  
对具有专属性的行政权,即使属于行政机关的部分权限,特别法也不得规定委托。《行政处罚法》第18条第3款规定:“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”国务院或者省级政府不得通过相对集中处罚制度将行政拘留权交给法定机关以外的机关行使。《行政强制法》第17条第1款规定:“行政强制措施权不得委托。”专属性的行政权,既不能由行政机关自行委托,也不能由特别法规定行政机关委托。在依法治国原则确立之前制定的《国务院关于劳动教养问题的决定》(1957),曾规定批准劳动教养的委托,现在已被废除。

  

   3.不得再委托。受委托行政机关不得再委托是一条基本法理,不需要制定法的明文规定。《行政许可法》第24条第3款、《行政处罚法》第20条第4款明确规定受委托行政机关不得再委托只是对上述法理的确认。法律关于不得再委托的规定不仅对受委托行政机关具有拘束力,而且对立法主体也具有拘束力。因此,特别法不得作出允许受委托行政机关再委托的规定。《旅行社条例》第9条规定,对经营出境旅游业务的许可,国务院旅游行政主管部门可以委托省级旅游行政管理部门实施。某省人民政府的规章性决定却规定,受委托的省旅游和文化广电体育主管部门可以委托县级旅游和文化广电体育主管部门,以及某经济开发区管委会实施出境旅游业务许可,构成了再委托,应属违法。

  

   五、行政机关间委托的法律效果

  

   行政机关间事务委托和职权委托的法律效果归属迥异,需要分别讨论。

  

   (一)事务委托的法律效果仍应归属于委托机关

  

   受托人应以委托人的名义实施法律行为并由委托人承受法律效果,是民事委托的基本原理。我国早期的行政法和行政诉讼法文献,都是从民法原理和《民事诉讼法》规定来阐发行政主体理论和诉讼当事人理论的。[62]这样,受委托组织应当以委托行政机关的名义代行职权并由委托行政机关承担法律责任,就成了我国《行政诉讼法》第26条第5款的规定和我国行政法学的通说。如前所述,初期的行政委托制度所要解决的是社会组织行使公权力的合法性危机,因而以委托行政机关为名义和由其承担责任是合乎逻辑的。这是因为,“国家是握有强制的主人”,“国家也垄断着一个指定国家中所存在的强制权力。”[63]“只有‘国家’才能通过命令和允许的方式,‘合法地’行使任何其他共同体可实施的强制力。”[64]社会组织“没有法律、法规授权或特定机关的委托而擅自行使行政职权的,是冒充国家行政机关及其工作人员的招摇撞骗行为,应通过民事诉讼或刑事诉讼解决争端”[65];根据委托取得代理权时不能以自己的名义实施行政行为,也并不对所实施行政行为负责。

  

   各级各类行政机关都是公共利益的代表者,都是国家行政权的分担者。行政机关相互之间的委托对国家垄断公权力原则没有构成任何威胁,是否也要遵守民事委托和行政机关委托社会组织的规则?《行政许可法》第24条第2、3款规定,委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的后果承担法律责任,受委托行政机关在委托范围内以委托行政机关名义实施行政许可。《行政处罚法》第20条包括对行政机关和社会组织的委托,对法律效果的归属并没有加以区分。按照法律规定的行政行为法律效果归属,司法解释上也明确委托行政机关作为行政诉讼的被告。但对实践需求更为敏感的个案裁判则已有所探索。最高人民法院在“范凯案”中针对行政机关间委托引发的被告认定指出:“虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。”“如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。”[66]最高人民法院的意思是,行政机关相互间的委托与委托社会组织一样,法律效果归属于委托行政机关,但只要并非规避责任,只要更有利于行政目的的实现或诉讼争议的解决,实施行政行为的名义或行政诉讼的被告也可以是受委托行政机关。

  

   如前所述,行政机关间的委托包括事务委托和职权委托。对行政机关间的事务委托来说,基于行政职权没有通过委托转移,确实需要遵守民事委托的规则,把法律效果归属于委托行政机关。法律效果包括有利和不利两类。受委托行政机关代行职权获得的利益即有利的法律效果应归属于委托事务的行政机关。如县级政府在作出国有土地上房屋征收决定后,委托所属街道办事处办理拆迁补偿事宜。街道办事处基于事务委托所取得的土地使用权归属于委托的县级政府而非据为己有。不利法律效果即法律责任,也归属于委托事务的行政机关。如征收房屋的补偿以及违法拆迁所造成的赔偿,均由委托事务的县级政府而不是由受委托的街道办事处承担。

  

   行政机关间事务委托的法律效果归属于委托行政机关的理由如下:第一,坚持权责利相一致原则。权利意味着法律主体的自由和利益,既意味着他人的义务也意味着自己对他人的义务。“在这一意义上,每个权利相当于每个义务。”[67]人格化的行政机关的权利即权力、职责、义务的统一体,都指向作为或不作为。义务主体违反了所负的义务就成了责任主体,因而法律责任的主体和法律义务的主体也是同一的。[68]行政机关间的事务委托没有发生行政职权的转移,因而法律效果必须归属于委托行政机关。第二,避免受委托行政机关的权力滥用。公权力主体及其代理者代表着公共利益,但毋庸讳言,它们也发展出了自身利益。行政机关间的事务委托关系是短期的,甚至是一次性的,犹如麦克尼尔所说的个别性、现时化契约。“个别性交易突出的(特点)是交换固有的分离性和自利性,而不是它的凝聚性和合作性。”“现时化,是将未来拉回到现在。”[69]如果把法律效果归属于委托行政机关,基于委托行政机关需要取得公众的长期信任而对受委托行政机关的监督,就能尽量避免受委托行政机关的自利性和现时化。第三,防止委托行政机关规避责任。在早期,高高在上的行政机关不认为自己应当作被告,最多可以接受成为行政诉讼的“应诉人”。在《行政诉讼法》施行初期,基于执法责任制考核,行政机关往往通过拖延行政复议或作维持复议决定,规避行政诉讼被告。[70]自行政诉讼双被告制度实施以来,行政机关往往通过委托或变相委托,经受委托组织或机关对被诉行为的“自认”,规避行政诉讼被告。[71]甚至有的县级政府专门设立征地安置临时机构,并通过“三定方案”将交办的具体任务“制度化”,由该临时机构承担法律责任,规避被告。[72]此类通过委托规避被告的现象,当前已经发展到需要推定委托甚至公安机关侦查的严重程度,[73]或者请求公安机关保护被强拆房屋又引发另一行政诉讼案件的情形。[74]行政机关规避被告就是规避责任,必须得到遏制。第四,增强公众的可预见性。从理论上说,一次性关系是难以捉摸的,在长期、持续的关系中则能形成可预见的行为模式。[75]相对人与行政机关的合作,是基于法律赋予该行政机关的法定职权而建立的长期性关系。在长期的合作中,相对人可以通过法定程序和行政惯例等预见行政机关的行政行为及其法律补救。[76]相对人与受委托机关的合作,是基于委托行政机关的暂时性甚至一次性委托,没有可供预见的惯例。

  

   (二)职权委托的法律效果应归属于受委托机关

  

   对行政机关间的委托,笔者以往是遵循法律规定和沿袭通说,没有区分行政机关间的事务委托和职权委托,认为法律效果均应归属于委托行政机关。[77]在事务委托和职权委托分野的情况下,有必要进一步说明职权委托的法律效果归属于受委托机关的理由。

  

   1.权责利的一致性。在民事委托或代理关系中,代理人和被代理人各有利益。即使面对第三人,代理人与被代理人之间也没有共同利益,而只有被代理人的利益,因而所引发的法律责任也应归属于被代理人。职权委托与民事代理以及基于民事代理原理的事务委托不同,导致了行政职权从委托机关转移到受委托机关。基于委托机关和受委托机关都是行政机关,都是公共利益的代表者,职权转移并不存在利益冲突。既然行政职权已经转移到受委托机关,则根据权责利相一致的原则,法律效果也应该归属于受委托机关,而不能再归属于已经丧失行政职权的委托机关。

  

   2.坚持法治的统一。根据《行政复议法》第13、14条、《行政诉讼法》第26条第1款和《国家赔偿法》第7条第1、2款的规定,行使行政职权、实施行政行为的行政机关是责任主体。基于上述规定所体现的权责利相一致原则,我国司法解释已经明确在下列行政职权转移的情况下,承继或继续行使行政职权的行政机关是责任主体:相对集中行政处罚权、行政许可权和行政强制权的,派出机关和有关开发区管理机构依法行使上级机关移交的行政职权的,以及改革中行政职权变更的。[78]改革中行政职权的变更,不限于行政机构的撤销、合并、变更以及行政职能的调整,还包括行政职权的纵向再配置即权力下放或上收,其中大多数情况下都是以承继行政职权的行政机关为责任主体的。在执法权下沉到底的改革中,中办、国办的文件也明确要求乡级政府以自己的名义行使县级主管部门下沉的审批权、执法权。因此,为了在行政权转移这一标准上实现法治的统一,保障秩序和安全,实现合法性和合理性,应当坚持行政机关间职权委托的法律效果统一归属于受委托机关。

  

   在行政审判实务中,有的把行政职权转移区分为职权继受和职权更替,认为职权继受系因原行政机关终止,职权更替仅限于职权变更,从而分别认定法律效果的归属。该说认为,职权继受的,承继机关不仅应承担其继受后实施行政行为所引发的法律责任,还应承担原行政机关实施行政行为在继受后才发生的法律责任;职权更替的,承继机关仅承担继受后其实施行政行为所引发的法律责任,不承担在继受前原行政机关所实施行政行为引发的法律责任。[79]这一认识也是适用于行政机关间职权委托中法律效果归属的具体认定。

  

   3.行政合作的需要。行政合作是行政机关间非基于领导、命令而形成的职务关系,主要发生在不具有隶属关系的行政机关之间。当前的区域合作或地方合作,主要是一种行政机关间的合作。行政合作的制度工具之一是行政委托,除事务委托外还有职权委托。《洋山保税港区管理办法》第4条第2款规定:“管委会可以依法接受上海市和浙江省有关行政管理部门的委托,在保税港区内履行相关行政管理职责。”[80]洋山保税港区在浙江省辖区,其管委会尽管有浙江省一方的参与但由上海市人民政府组建并领导,因而管委会的职责需要得到浙江省有关行政机关的委托。这一委托系地域管辖权的转移,属于行政机关间的职权委托。地方行政机关除了代表国家在本行政区域内行使职权外,还是地方利益的代表者。在地方合作中,地方行政机关所代表的不是国家而是地方利益。如果仍然把法律效果归属于委托行政机关,即洋山港区范围内的财税收入等收益都归委托的浙江省一方,则上海市一方得不到回报;在财税收入等收益并非完全归委托的浙江省一方的情况下,法律责任归委托的浙江省一方,则对浙江省一方不公平。也就是说,基于职权委托,法律效果归属于委托的行政机关,则很难达成合作或者说委托制度反而成了合作的法律障碍。在职权委托中只有将法律效果归属于受委托行政机关,行政合作才能达成。

  

4.行政诉讼的便利。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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