欧阳康 余扬:新时代强化人民代表大会制度优势的路径探析

选择字号:   本文共阅读 133 次 更新时间:2022-06-11 21:37:44

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欧阳康   余扬  
在2020年新冠肺炎疫情防控进程中,全国人民代表大会快速审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》,为疫情治理提供必要的法律保障。根据香港问题的发展,及时修订《香港特别行政区维护国家安全法》等重要法律,积极利用立法职能维护我国的政治稳定。此外,随着全面深化改革进程的推进,国家治理日益呈现出复杂化和专业化趋势,为了更好地适应外部制度环境的变化,回应人民的各种利益和价值诉求,人民代表大会制度也进行了多次适应性改革,不断根据社会发展需要增设专门委员会的类别,提高了立法工作的专业化水平。总之,人民代表大会制度在完善发展制度效能的同时,也确保了治理行为规范化、治理过程法治化、治理成果稳定化,促进了国家治理过程中政治效果、法律效果、社会效果的统一。

   三、制约人民代表大会制度效能发挥的主要因素

   总体而言,自改革开放以来,人民代表大会制度体现了中国特色社会主义制度的民主集中、稳定高效的特色,推动了国家治理体系的完备和治理能力的提升。但也必须意识到,当下中国经济社会发展已经迈入新时代,国家治理体系面对着世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴这两个变局。外部制度环境发生改变,对坚持和完善人民代表大会制度提出了更高的要求。与新时代的功能需求相比,人民代表大会制度在实践形式、运作机制、工作程序等方面存在某些不足,导致人民代表大会制度的实际效能与制度预设之间存在一定的差距。宪法法律规定的性质、地位和赋予的职权尚未完全落实,很多具体制度规定有待激活,制度效能有待进一步激发。

   (一)人民代表大会制度面临的外部挑战加剧

   1.全球化时代国家层面的制度竞争加剧。纵观世界发展史,国家之间的竞争已然从经济、政治、文化、科技等层面发展到当下更加深层次的制度竞争。正如习近平总书记指出的:“制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争是国家间最根本的竞争。制度稳则国家稳。”

   然而,随着新时代治理危机在西方发达国家的蔓延,以及中国特色社会主义制度强大发展优势的初步显现,不少发达国家将中国的全方位崛起,特别是制度效能的卓越表现视为对西方制度模式和治理形式的挑战。在这种制度竞争加剧的外部发展困境下,作为体现中国制度与西方制度之间根本差别的人民代表大会制度,面临的外部挑战也异常严峻。人民代表大会制度的组织结构、治理关系和各种权力的界定划分以及治理绩效上存在的不足,特别是民主的实现程度、法治的发展程度等都有可能成为中国与西方国家争夺制度话语权的软肋,从而削弱人民代表大会制度已经取得的国际认可度和国内民众的认同程度。

   2.国内突发重大安全风险的挑战增多。近一二十年,中国在发展过程中遇到过不少重大的自然灾害和发展风险,近期突发的一场新冠肺炎疫情及其带来的经济和社会发展方面的次生灾害,更是成为近年来中国面临的巨大治理挑战。早在2019年1月21日,习近平总书记就特别强调要防范“灰犀牛”和“黑天鹅”两种风险事件的发生,寓意深刻。作为根本政治制度的人民代表大会制度,在面对诸如此次新冠肺炎疫情等突发重大治理考验时,不仅要发挥根本性的统筹功效以凝聚多元治理力量共同应对挑战,而且要及时推进法律体系的完善以便为危机治理提供有力的法治保障,更重要的是要坚持人民的主体地位,使国家的治理方略和治理手段紧紧围绕以人民为中心开展,将中国特色社会主义制度以人为本,使人民至上的制度理念和价值充分体现出来。这对于人民代表大会制度的治理功效提出了更高层面的要求。

   3.高质量发展要求更高的治理水平。进入新时代,中国的经济社会发展进入新的发展阶段,国家治理所面对的内部和外部环境更加复杂,要解决的问题更加繁重。正如习近平总书记指出的,中国正面临百年未有之大变局,“国际形势复杂多变,改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有,我们面临的风险挑战之严峻前所未有”。政治层面,人民群众不仅表现出更加多元化的利益诉求,参政议政的愿望也更加强烈,人民对民主治理质量有了新的期待和要求。经济层面,产业布局有待进一步升级转型,更加开放的市场化改革要求更完善的法治体系。社会层面,利益结构格局和阶层构成加速分化以及不平衡不充分的发展加剧了不同阶层之间的矛盾,有效地缓解当前社会发展矛盾成为社会治理的当务之急。新时代发展背景下的经济、政治、文化、社会和生态文明等领域内的建设对国家治理水平提出了更高的发展要求,给国家治理体系带来了新的挑战。作为国家治理体系中的根本政治制度,如何适应新时代高质量发展要求,满足人民日益增长的常态化利益表达需求和参政需求,提高立法水平,加快推动多元社会治理格局的形成,是人民代表大会制度当前面临的现实挑战和重大的时代课题。

   (二)人民代表大会制度的不足与短板

   1.人民代表大会制度的统筹协调能力有待加强。为尽快适应新时代的发展要求,中共十九大作出增设国家监察委员会的重大改革部署,不仅改变了国家机构组织格局,更在法律层面上将原有的“一府两院”权力构成变为“一府一委两院”,在立法权、行政权、司法权的权力构成上增加监察权,这一重大改革使国家权力结构关系变得更加复杂。一方面,在新的治理格局环境下,人民代表大会制度需要面临既有的改革难点,即探索完善既能够保障党统揽全局的政治领导力,又能够充分发挥人民代表大会最高决议职能的最佳方式,尽快达到“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导”的新时代改革要求。另一方面,国家监察委的设立使得合理界定国家机关的权责、理顺新治理关系成为紧迫的政治任务。人民代表大会不仅要在法律层面上明确人大监督与监委监督之间的区别和从属关系,确保监察委依法执行人民代表大会制定的法律、决议并主动接受人民代表大会的监督;同时也要发挥根本政治制度的统筹协调职能,处理协调监察委员会与其他国家机关之间的工作关系,保障新的国家治理格局既有合理分工又相互协调,这需要人民代表大会尽快完善自身体制机制建设,补齐统筹协调能力方面的不足。

   2.上下级人民代表大会之间的联系不够紧密。中华人民共和国宪法对构成国家治理体系的行政、审判、检察、监察机关的上下级行政关系都有详细的法律规定,但没有对全国人民代表大会和地方各级人民代表大会之间的关系作出明确规定。上下级人民代表大会之间没有隶属关系,不构成上下级领导关系,只有选举指导、工作协调和法律监督的关系。虽然这种关系设定的初衷是为了保证地方人民当家作主的权力,充分发挥地方人民代表大会履职尽责的自主性、主动性,但也带来了地方人民代表大会权力基础弱化的问题。对于省市两级人民代表大会而言,由于代表是间接选举,又缺乏来自上级人民代表大会的直接权力支持,导致在履行部分本职职能时有可能放不开,需要依靠上级人民代表大会的权威推进实际工作,这在一定程度上削弱了地方人民代表大会职权的权威性和职能发挥。而县乡两级人民代表大会的代表虽然由直接选举产生,但往往因缺乏治理经验和治理能力导致制度出现空转,制度职能和优势难以得到有效发挥,从而成为“橡皮图章”,影响人民代表大会制度的发展和实际功效。

   3.人大代表的构成及履职能力存在不足。改革开放以来,国家经济社会快速发展带来了社会结构及阶层的快速改变,人民的构成阶层更加复杂多元、政治参与意识更强,对民主法治、经济发展、生态环境等方面的要求更高、更加多元化。但就目前人大代表的运行机制来看,一方面存在“基层人大代表的比例仍然不高,党政领导干部的比例过高,一些新兴社会阶层还没有纳入人民代表大会中”的问题。另一方面,人大代表实行的是兼职制度,人民代表大会会期较短,代表缺少专业训练,履职能力不强,这就使得人民代表大会在处理涉及经济、法律、科技等专业性较强或较为复杂的社会问题时既受限于人大代表专业能力的不足,也囿于时间方面的短缺,很难作出高质量的发展决策。这种代表运行现状不仅导致人大代表出现了“代表性缺失”的问题,也阻碍了部分基层民众通过法定渠道表达自己的参与诉求和利益主张,致使一些重大的社会问题得不到有效回应和解决,从而影响社会的发展稳定。

   四、提升人民代表大会制度治理效能的实施路径

   新时代的改革发展具有新的时代内涵和发展特征,面对的各种挑战也更加复杂棘手,许多社会问题触及深层次的体制机制,需要以制度顶层设计和治理方式的同步改革应对解决,还有一些诸如新冠肺炎疫情等重大突发公共安全事件,更需要统筹各治理主体的力量共同应对。总的来看,新时代社会主要矛盾转变、国内外重大风险挑战增多等治理考验,需要按照“强优势、补短板”的改革总基调,进一步充分发挥我国制度体系集中力量办大事的优势,同时找准制度改革的难点和重点,完善创新制度运行机制,增强国家治理体系的系统性、协同性和有机性,增进国家治理合力,更好地发挥制度效用,应对各种风险挑战和发展难题。因此,作为国家治理体系中发挥政治效用的根本政治制度,人民代表大会制度更需要充分发挥既有制度优势,通过具体的体制机制改革补齐制度短板,以自身的改革完善为国家治理奠定制度合理、机制顺畅、功效强大的制度体系基础和现代化的治理关系,促进国家治理体系的完备和国家治理效能的提升。

   (一)加强人民代表大会制度的内外衔接功效,增进国家治理体系的有机性

   习近平总书记明确指出,“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。从这个维度而言,国家治理体系现代化既表现为国家制度体系内部运行的合理性,也表现为法律体系的系统有机性。因此,作为具有政治衔接功效、履行立法职能的人民代表大会制度,在推进国家治理体系现代化进程中,既需要协调好人民代表大会制度内部组成要素之间的关系,确保宪法法律的有机统一,也需要调节好人民代表大会制度与外部制度的衔接,提高整个国家治理体系的民主化水平。

   首先,要协调各治理主体关系,稳固新治理结构秩序。合理界定党和国家机构改革后各具体治理机构之间的权力边界与合理责任,尽快推进国家监察委员会融入原有的国家治理格局并积极发挥治理效用。其次,要加强人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度的内在衔接。在确保人民代表大会制度作为人民当家作主的主要途径和最高实现形式的前提下,通过不断健全民主制度、丰富民主形式、拓宽民主渠道,保障民众民主选举、民主协商、民主决策、民主监督的权利,同时确保民众能够利用其他民主制度渠道广泛持续深入地参与国家治理和社会治理,完善人民当家作主的制度体系,推动形式民主更好地向实质民主转换,全面实行全过程人民民主。此外,要理顺全国人大与地方各级人大之间的内部联系,统筹国家宪法和法律权威,通过完善创新上下级人大之间的工作指导、问题反馈的制度渠道,使上级人大与下级人大之间的联系更加频繁化、常态化,进而走向制度化,提高人大的立法质量,使国家的法律体系适应社会发展需求,为国家治理提供完备、合理、统一的法治化轨道。

   (二)优化人民代表大会制度统筹协调功效,强化国家治理体系的整体合力

真正有价值、有效能、高质量的治理是有针对性的治理,既强调治理主体的统一性和整体性,也注重各治理主体价值诉求的差异性与多样性。正是由于人民代表大会制度能够为多元参与主体提供合理的制度平台,才促使治理主体在党的领导下能够统一治理理念和治理行动,从而最大限度地调动和集中社会各方面的资源和力量,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《社会科学辑刊》2022年第1期

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