徐梅:新形势下日本强化经济安全保障及其影响

选择字号:   本文共阅读 167 次 更新时间:2022-05-21 21:35:02

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徐梅  
其选择谈判对象的标准包括确保国家经济利益、形成对本国有利的政治外交环境等。截至2011年8月1日,日本生效的FTA/EPA覆盖其对外贸易的18.2%。22缔结FTA/EPA、构建制度性的区域经济合作机制,对缔约方而言,可扩大贸易投资规模,促进经济增长,融入地区和国际经贸体系,扩大对外影响力,更好地保障国家安全。

   综上可见,日本在不同时期所面临的安全问题及政策思维有所不同,其经济安全保障政策是着眼于形势发展变化、基于自身状况的战略选择,并随着时代变迁而调整变化。

   二、新形势下日本强化经济安全保障动向及趋势

   历史和实践表明,每一次科学技术的重大进步、国际秩序的深刻变化,亦会给人类安全带来新的威胁。近年来,在新一轮科技革命席卷全球、大国实力对比变化、国际秩序重构加快、内外环境复杂多变的形势下,各国所面临的安全风险增多并以新的形式渗入。于是,包括日本在内的一些国家开始从安全保障的角度强化经济活动。

   (一)日本强化经济安全保障的背景

   1.新科技革命下国家安全保障意涵延伸

   随着信息化、数字化、智能化快速发展,产业链分工形态正在重塑,构成国家生存基础的领域不再限于传统的粮食、资源等,也包括特定制造能力、高新技术及太空、网络空间等领域,经济安全保障政策对象的产业范围扩大,国家积累财富的方式更加多样。与此同时,民用技术的国防作用日益受到重视,军用技术与民用技术融合加深,以人工智能为中心的数字技术被越来越多地应用于军事领域,经济与安全保障的结合趋于紧密。

   面对如此变化的形势,日本开始重新审视国家安全保障的内涵,探讨更高层次的国家战略构想,调整安全保障相关政策及体系,尤其从经济方面寻求战略性地保障国家独立生存和进一步繁荣富裕。2020年4月,在日本国家安全保障局新设的“经济班”成立仪式上,时任内阁官房长官菅义伟提道,“安全保障的内涵在向经济、技术等领域快速扩展,关于日本与世界的人员、物资、货币、数据移动,有必要从安全保障的视角合理进行制度设计”,23以便“在经济领域的国家安全保障上,迅速妥善地进行前瞻性、战略性应对”24。

   2.国际秩序变革下日本国家战略调整加快

   二战后,日本经历了战败后的经济复兴、高速增长,在较短时间内跃升为世界经济强国。经济上的巨大成功使日本重拾自信,民族主义随之抬头,谋求政治大国地位、改变战败国形象、摆脱“战后体制”的声音渐长。1992年日本《外交蓝皮书》首次明确提出,日本要发挥与自身国力相符合的领导作用。1993年,著名政治家小泽一郎撰文呼吁,日本应改变“经济一流、政治三流”的状况,努力成为一个“正常国家”。此后,日本的这种战略诉求日趋强烈。

   国际秩序变革是诱发国家经济与安全关系调整的一个主要因素,而保障经济安全则关涉国家战略全局。在百年未有之大变局下,科技革命、产业革命蓬勃兴起,中国等新兴经济体快速发展,使原有国际秩序动摇、地缘政治冲突加剧。日本国家战略进入重要的历史转折时期,其战略方针从战后和平主义转向“积极和平主义”,以“最终实现‘正常国家’目标,积极参与国际秩序构建,并在这一过程中完成其战后历史的蜕变”。为此,“日本调整国内体制,解除安全‘禁区’,实行积极外交、安全战略,加强日美同盟,构建新地缘政治联盟,主动参与国际格局和国际秩序重构”。25随着新冠肺炎疫情的暴发和持续,百年变局加速演进,国际环境更趋复杂严峻,日本加快推进战略目标的实施,强化国家安全尤其是经济安全保障政策。

   3.新冠肺炎疫情下日本供应链风险凸显

   供应链涉及商品开发、原材料和零部件筹措、生产、在库管理、配送、销售、消费等整个过程,直到商品最终到达消费者手中。供应链风险主要有几大类:其一,自然灾害、传染病等环境风险;其二,恐怖袭击、政局不稳等地缘政治风险;其三,经济危机、原材料价格波动等经济风险;其四,网络供给、体系障碍等技术风险。2011年3月11日日本发生大地震,同年下半年泰国遭受洪灾,曾一度导致日本部分产业供应链断裂,但很快得以恢复。

   此次新冠肺炎疫情给全球产业供应链带来前所未有的挑战。病毒变异与疫情反复造成物流不畅甚至被阻断,供应链紊乱,众多国家和地区的生产、经济活动放缓,暴露出全球化背景下产业、经济对外依存的弊端。出于保障经济安全、提升产业竞争力的考虑,日本重新审视供应链问题,并着眼于促进本国产业布局的本土化、区域化和分散化,以增强日本经济韧性和自主可控性。

   4.美欧主要国家纷纷强化经济安全保障

   美国是较早重视经济安全保障的国家,日本在安全保障机构设置、政策、体系构建等方面经常效仿美国,其战后外交和安全保障政策的演变也深受美国影响。近年来,美国修订和出台了一系列有关经济安全保障的法规政策。2017年12月,特朗普政府发布新版《国家安全战略报告》,2018年8月通过《国防授权法》,其中包括《出口管理改革法》(ECRA)、《外国投资风险审查现代化法》(FIRRMA)。《国防授权法》规定:美国强化对新技术、支撑性基础技术的出口管理;对那些有可能控制美国企业的并购、决议权或代理权的获得等交易,必须进行事前申报;外国企业如果在美国对重要基础设施、技术、敏感个人信息等进行投资,有义务事前申报,并且事后干预范围扩大。2021年2月,拜登总统发布分期审查关键供应链及重点行业的行政命令,要求政府各部门在百日内提交有关美国半导体、医药品、大容量蓄电池、稀土等重要产品和原材料供应链风险及应对报告,在一年内提交有关防卫、信息通信技术、能源、运输、农作物和粮食等基础性领域风险应对方案。同年6月,美国参议院通过了《2021美国创新和竞争法案》,将对半导体、人工智能(AI)、5G通信等领域投入2000多亿美元补助。26

   欧洲也是日本重点关注的地区。2019年4月,欧洲投资规则生效,自2020年10月起适用于所有欧盟成员。到2020年度末,有19个欧盟成员国引入了投资筛选制度,法国也将AI、机器人、半导体等领域列为投资事前审查对象。2021年5月,欧盟发布新版《欧盟产业战略报告》,分析蓄电池、半导体等战略性产品和原材料对地区外的依存度。在欧盟5200个品类的进口产品中,有137个被认定为进口依存度高,其中34个被列为难以替代产品,包括能源相关原材料、化学品、医药品和原药等。27

   可见,美欧主要国家在扶持本国高科技竞争焦点领域的同时,也在收紧对外经贸政策,如限制高科技产品出口、加大对外资审查力度、减少关键产品和原材料进口依存度等。在这种形势下,日本也积极强化经济安全保障,并出现一些变化和动向。

   (二)日本强化经济安全保障动向及趋势

   世界正在“进入一个经济与安全保障紧密结合的‘经济安全保障’时代”28。日本最大民间经济团体“经团联”的副会长片野坂真哉指出,新形势下经济外交的重要性上升,日本“有必要展开经济与政治安全一体化的外交”。29东京大学学者佐桥亮认为,2021年4月日美举行首脑会谈后发布的联合声明,可以说是“拜登政府对华初期外交行动的总决算”,其内容包括关涉国家安全的下一代通信网络、供应链重组、量子科学合作及消除外国政府对研究的影响等,“从联合声明和附件来看,经济安全与传统安全并列成为两大支柱,这是迄今未有的现象”,“经济安全被迅速提上日本的政治议程”。30日本已将经济安全作为国家安全保障及国家战略的核心内容之一。

   1.强化经济安全保障法规政策

   外国直接投资尤其并购式投资,是获取技术的一个重要途径。2017年以来,在经济安全保障的名义下,日本不断修改和强化其管理贸易、投资的基本大法《外汇法》。例如,在飞机、武器装备、核相关等特定行业的基础上,追加了集成电路和半导体内存等制造业、软件开发、信息处理服务等领域;对上述领域的外国企业在日投资加强监管,要求其事先向日本政府申报并接受审查;提高在日投资获取股份的门槛,如果股权交易被认定为有可能危及国家安全,日本则有权要求投资方调整或中止交易。新冠肺炎疫情暴发后,与传染病相关的药品、医疗器械等也被纳入管控对象。修改后的《外汇法》还严格限制重要敏感技术、军事技术的外溢,对非法行为加大惩罚力度,罚款上限从之前的1000万日元提高至3000万日元。

   此外,日本在2021年6月通过了《土地利用规制法案》,基于安全保障的考虑,将自卫队基地、核电站等周边设为“关注区域”,对外资购置“关注区域”的土地实行严格管控。为防止优良植物品种流向境外,日本修改和完善了《种苗法》。同时,日本政府有关部门相继强化经济安全保障政策,譬如经济产业省产业结构审议会发布的报告《经济产业政策的新机轴》就明确指出,日本“新的产业政策不同于传统的产业振兴和保护政策,也不同于相对减少政府参与的结构改革,而是面向解决未来社会经济问题的关键技术领域、战略物资、规则和制度,聚焦于气候变化对策、经济安全保障、缩小差距等”。31

   2.健全完善经济安全保障职能

   日本政府各部门纷纷健全和强化经济安全保障职能。2019年6月,经产省新设“经济安全保障室”,制定和协调有关政策。同年10月,外务省综合外交政策局将原来的宇宙网络攻击政策室、海上安全保障政策室、国际和平合作室进行重组,新成立了安全保障政策课题室、宇宙海洋安全保障政策室、国际和平安全保障合作室,负责应对新时期的经济、技术、网络攻击等安全保障课题。据相关媒体报道,文部科学省和公安调查厅也在研究设立有关经济安全保障的新组织和新岗位。

   尤为令人关注的是,2020年4月,日本国家安全保障局新设“经济班”,其人员主要来自经产省、财务省、外务省、总务省,这有利于打破政府部门间的隔离,促进各部门在经济安全保障领域的沟通与协作。“经济班”负责统筹和部署与经济安全保障相关的重大政策、管理网络安全、知识产权及应对疫情等,并筹划和草拟首部《国家经济安全保障战略》。日本还计划从厚生劳动省、农林水产省等部门抽调人员,继续扩充“经济班”力量,进一步强化粮食、海洋等安全保障。随着2021年10月新首相岸田文雄组阁,日本首次设置经济安全保障担当大臣一职,再次显示了强化经济安全保障的战略意向。

   3.大力培育和管控敏感核心技术

   科学技术是重要的国家安全资产,也是各国经济安全保障施策的重点领域。面对新形势,日本政府积极促进高新技术研发,加大资金投入。2021年3月,日本内阁会议讨论通过了《第六期科技创新基本计划(2021—2025年度)》,未来五年政府计划投入的研发经费为30万亿日元,如果加上民间研发支出,总额将达到120万亿日元。32这些研发经费将重点用于人工智能、量子技术、宇宙开发、半导体、生物技术、材料科学、5G通信等前沿技术,而这些技术也适用于防灾防疫、国防、环境能源、健康医疗、粮食、农林水产等领域,与国家经济安全保障密切相关。被喻为“数字时代石油”的半导体芯片成为当前日本政府扶持的重中之重,岸田政府高调推出“芯片战略”,试图重振日本半导体产业,再现20世纪80年代的“高光时刻”。

为提升军用技术研发效率,自2015年起,日本防卫省引入安全技术研究促进制度,资助大学、研究机构、企业等研发可供军用的人工智能、通信等高新技术。在首次应征的109件基础性课题中,东京工业大学、神奈川工科大学、理化学研究所、宇宙航空研究开发机构、富士通、松下等九家日本机构和企业中标。33在努力培育和提升自身技术竞争力的同时,日本加强对敏感技术出口及外国在日投资的监管等,(点击此处阅读下一页)

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