孔庆江:解决南海争端的“双轨思路”

选择字号:   本文共阅读 927 次 更新时间:2022-03-31 15:04:25

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孔庆江  
甚至可能导致争端的升级。

   相反,如果争端各方有着良好的合作关系,则很可能在争端产生初期就能加以管控或解决。例如荷兰与当时的联邦德国长期保持友好合作关系,因此两国搁置了埃姆斯河口区域归属的争议,于1962年缔结了《关于1960年合作安排埃姆斯-多拉德条约的补充协议》。补充协议搁置了划界问题,而是号召当事方本着睦邻友好的精神,合作应对一切与勘探、开采自然资源相关的问题。(31)中越两国因存在领土问题而国际关系紧张,曾在南海地区爆发过军事对抗,两国关系降到冰点。而随着国际合作的开展,于2002年中国与东盟国家签署了《南海各方行为宣言》,南海地区的军事冲突随之大幅减少。(32)可以预见,如果中国与东盟国家建立完善的合作机制,将可以有效避免、管控或解决争端。

   第二,国际合作对国际争端解决的推动作用。国际合作是两个或多个国际法主体的共同行动,涵义不只是“共存”或“协调”,而是各方积极地共同努力,致力于单独一方无法取得的目标。(33)当国际争端解决无法取得进展时,当事各方可以尝试开展双边、多边合作,能够增进政治互信、扩大利益契合点,为妥善处理争议创造良好氛围,从而推动争端的解决。例如一些案例中,若海洋划界争端不断破坏争端各方关系,当事各方则会通过区域内富有建设性的合作来保持彼此紧密的联系。(34)如马来西亚在1979年12月公布了一份官方地图,单方面将本国大陆架边界划在共同开发区内,而后遭到新加坡抗议。(35)此后,又因为泰国在决定建立共同开发区之前,已在合作开发区域向外国石油公司颁发许可证,马来西亚却并未有此类行动,而导致两国与外国石油公司之间的利益难以协调。1989年8月,两国政府重新审议并确认了共同开发协议,之后签订了共同开发协定的执行协定。(36)随着泰马共同开发区正式启动,两国争端得到了解决。

   沿海国在专属经济区内享有“以勘探和开发、养护和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然资源(不论为生物或非生物资源)为目的的主权权利,以及关于在该区内从事经济性开发和勘探,如利用海水、海流和风力生产能等其他活动的主权权利。(37)”因此单边开发争议区资源的行为会危害其他权利声索方的利益,(38)这也是引发国际争端的一个诱因。由于争端各方就各自的立场互不妥协,一味地就争端进行谈判难以扭转国际争端的现状。解决这一问题的最好方法是以国际合作取代单边行为。

   《公约》赋予沿海国对大陆架、专属经济区资源的排他性权利(以及相关事项的管辖权),但在此区域内行使其权利和履行其义务时,应适当顾及其他国家的权利和义务,当各方因这些权利的主张冲突时,各方应当合作解决。(39)此外,各国还能够扩大合作,包括航行安全、海洋科学研究或海洋环境保护等领域。(40)随着中国—东盟合作的深入,中国与东盟国家将建立更加紧密的国际关系,利益更加融合,相互依赖程度更深,而这正是打破南海问题谈判僵局的重要基础。

   双轨思路的适用性分析

   南海争端是当事各方间的问题,各当事方直接谈判更利于争端解决。国际社会或第三方介入争端的情形比较局限,只有在争端当事方同意或争端升级到威胁国际社会普逅和平安全的情况下,第三方或国际社会介入争端才是被允许或认可的。(41)但现实中一些国家为挟制中国以攫取一己私利,单边提起国际仲裁,放弃当事各方直接解决争端的机会;拉拢域外势力介入争端,破坏南海和平稳定的局势,使南海争端不断扩大化、国际化。

   首先,就国际司法机构作为第三方介入争端而言,有关国际条约均规定国际争端的裁判者应保持司法独立,即使这些裁判者也愿意如此践行,但是他们的价值观实际上无法达到中立,研究表明,文化差异影响国际法院法官对国际法的解释。(42)在许多国家和非政府机构看来,这些国际司法机构力主西方化的正义,缺乏法官的多元化,依然存在着偏见。(43)例如,在南海仲裁案中,仲裁庭的组成、对案件的受理、做出的裁决都受到了国际社会对其公正性、合法性的质疑,其实质是披着法律外衣的政治闹剧。

   其次,从地缘政治视角来看,中国在南海地区一边独大,一些域内国家对于中国的国力存有忌惮顾虑,试图推动东盟抗衡中国来借力获益;美国作为域外国家,利用南海争端作为其推行“重返亚太”战略的支点,造成的是中美间的大国博弈;日本等国家更是趁乱搅浑南海局势,试图牵制中国,使自身在与中国就东海争端上占据主动。因而,国家作为第三方无论以何种方式介入南海争端,都难以避免地缘政治的消极影响。

   因此,第三方的介入不仅很可能无法解决或管控争端,甚至可能给地区局势带来更多不确定因素。前美国国际法学会主席海洋划界领域专家基斯海特就曾指出,有时会有6%~7%的海洋划界争端是仲裁庭的协助达成协定的,而有93%~94%的划界案都是当事方自己解决的。(44)可见当事方直接解决争端的积极效果是不容忽视的。

   虽然东盟的建立使成员国之间的关系十分紧密,然而南海问题并不是中国同东盟间的问题,更不是与域外国家的争端,而是中国与一些东盟国家之间的问题。菲律宾、越南等国试图将东盟作为与中国就南海争端谈判的相对方是不符合法理的,南海问题不宜国际化、多边化,只能使情况更糟,解决问题的难度更大。

   目前,中国在与其他当事方直接处理南海争端中取得了乐观的成绩。如2000年中越完成了北部湾划界,结束了长达20余年的争端,并积极探讨湾口外海域划界与共同开发,公平解决了位于南海北部的北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界问题,同时就此部湾渔业合作做出了妥善的安排。中越之间就此部湾以外的海上问题达成了一系列的原则共识,包括保持海上问题谈判机制,按照国际法寻求的双方都能接受的基本和长久的解决办法,积极研究和商谈共同开发问题,双方都不采取使争端复杂化或扩大化的行动,共同努力维护南海局势的稳定等。2014年,中国与文莱、马来西亚等国达成一致意见,就双边争端开展协商合作,共同解决南海争端。这体现出通过当事各方直接谈判可避免争端扩大化、国际化,这也符合其他争端当事方的意愿和利益。

   南海争端具有政治性和法律性,政治方式更适合南海争端解决。根据国际争端的性质可以分为由政治利益冲突而引起的争端,即政治争端;以及由法律权利冲突而引起的冲突,即法律争端。(45)由于“主权国家之间的法律争端在性质上往往根源于政治背景,它经常表现为当事国之间更为广泛的政治争端中的一个要素”。(46)即一个复杂的国际争端往往既包含政治侧面,也包合法律侧面,(47)因而南海争端兼具政治性和法律性。

   虽然理论上所有的国际争端都具有“可裁判性”,(48)但实践中国际争端解决的法律方式并不能处理好涉及政治、社会、环境等因素的法外问题。(49)在很多情况下,法院或仲裁庭即便做出裁判,依然不能解决问题的关键。例如在斯洛伐克诉匈牙利案中,关于在多瑙河建水坝这一争端,尽管国际法院做出了裁决,但是问题依旧没有得到解决。(50)在核试验案中,澳大利亚与新西兰就法国在南太平洋海域开展核试验危害到两国的主权、环境及航行而提起诉讼,(51)国际法院因未能解决核试验的是否合法这一政治问题以及未能确定哪些法律原则可以作为环境保护的依据而备受指责。(52)

   南海争端错综复杂的政治背景,涉及争端各方冲突对峙的利益关系。国际裁判等法律方式可以依据国际法对南海争端的法律问题进行裁判,但无法触及争端的政治问题,而这也是争端的核心问题。在双轨思路下,争端各方一方面可以在国际法的基础上平等自愿地进行谈判协商,共同维护国际法规则;另一方面可以就涉及各方重大利益的问题进行协调、合作,从而处理好争端中的政治问题,因为现实中许多重要的问题都不具有可裁判性。(53)而且谈判协商程序自由、成本较小,当事方可以采取多轮谈判的方式由易到难,由浅入深地解决争端。这样还可以避免诉讼将争端各方带入比较对立的局面,如争端一方拒绝接受国际裁判的结果,将会给后续的对话造成更多的困难,(54)乃至影响彼此的国际关系。

   南海争端是利益之争,中国与东盟国家存在共同利益。国际争端是指“对某一法律或事实产生的分歧,由于违反一项或多项约定的法律义务,引起国家间法律观点或利益的冲突”。(55)在冲突的背后,驱动国际争端产生的主要原因是利益受挫。(56)找到驱动争端的利益,对管控或解决争端具有重要作用。(57)

   20世纪70年代以前,南海周边国家及国际社会从未对中国在南海的主权和海洋权益提出过异议,也不存在南海问题。(58)但随着南海地区油气资源的发现和开发等原因的出现,南沙的局势发生了深刻的变化。(59)不难看出,南海丰富的资源和战略意义就是驱动争端发展的利益之所在。当事各方曾共同为此做出过努力,但数次谈判均未达到预期,南海争端的解决停滞不前。研究显示,若谈判各方认为达成协定所带来的利益大于损失,则谈判可能会成功;如果谈判各方的利益完全对立,则做出巨大妥协让步来达成协定对于任一方来说都是无法接受的。(60)这表明在和平解决争端的条件下,当事方就自身立场进行博弈的传统方式无法使各方达成一致,南海争端各方实现利益一体化才可能迎来解决问题的转机。

   双轨思路是将争端解决与加强国际合作并举,通过促进各方利益一体化模式来推动争端解决。该模式包含两个方面:一是避免零和博弈;二是做大共同利益的蛋糕。首先,利益一体化模式力图解构最初的争端,并通过这种方式消除立场式谈判所带来的消极对抗,(61)要求各方相互协商,实现共赢。美国海军学院教授约翰斯顿认为,相比于适用关于海洋划界的现有规则来划分空间,在海洋开发及问题管控等方面开展合作更为有效。通过制定有效开发自然资源的制度来实现共享海洋资源是更优的选择。(62)其次,该模式要求争端各方通过扩大争端各方利益的方式来满足彼此的优先利益,至少能满足各方部分利益。(63)亦谓之“做大蛋糕”来增加各方合作的意愿。如泰国和马来西亚搁置海域争端50年之久,开展共同开发,原因在于对能源的需求以及石油资源在现代经济中的重大战略意义,这是共同开发石油资源最直接的经济诱因。

   发展经济、改善民生是每个国家的核心任务。在经济全球化背景下,各国利益深度交融,一荣俱荣,一损俱损,共同发展是唯一出路。(64)中国与其他当事方的互利互依的关系为合作解决国际争端铺设了基础,而成员间的利益融合就是解决争端的和平途径。各国迫切需要在贸易、资金、技术、市场等方面的合作与交流,为国际关系和经济合作开辟更为广阔的领域。彼此在经济、安全、环境等领域的互利合作所带来的长远利益,无疑远远大于从南海争端中分得的利益。

   中国是世界第二大经济体,东盟是全球第七大经济体,也是中国对外投资第四大经济体,中国与东盟的合作对亚洲乃至世界的经济发展有重要意义。对东盟各国来说,正在向现代化迈进的中国已经成为发展中国家参与国际事务的重要力量。对中国来说,周边环境是国际环境中与中国战略安全最为直接相关的部分。南海局势稳定对各方的发展进步都具有重要意义。例如稳定安全的环境可以使各方更容易吸引外资,获得开发南海资源的资金和技术。通过与外资谈判以及建立适当的开发制度,还可以让争端方获得来自国内或国际机构的稳定支持。(65)

   南海争端具有敏感性,中国与东盟国家应建立争端预防机制。专属经济区和大陆架制度使岛屿在海域划界中具有重要地位,然而南沙岛礁大多被他国侵占的现状在短期内难以得到改变,因此解决南海争端很可能需要较长的时间和大量的谈判工作。显然,如果当事各方没有建立争端预防机制,恐怕很难避免就南海问题产生争端。

处理争端最好的方式就是预防争端。(66)协商作为谈判的一种形式,不仅是解决分歧的潜在方式,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《学术前沿》2016年第12上期

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